藍(lán)天碧水寄托著百姓對(duì)美好生活的期待。目前，以重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程推動(dòng)環(huán)境治理的成效初顯，但依然面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。以我國(guó)水環(huán)境治理為例，可概括為政府主導(dǎo)、企業(yè)主打的工程治理模式，面臨著治理主體單一、跨區(qū)域（流域）治理困難等深層次問(wèn)題。
一是治理主體單一。調(diào)研顯示，很多時(shí)候是政府在干、企業(yè)在賺、百姓在看，公眾缺乏機(jī)會(huì)介入這一與其利益密切相關(guān)的公共事務(wù)中。水環(huán)境治理工程的社會(huì)性一直沒(méi)有得到足夠重視，越是重大的治理工程，其社會(huì)性和外溢效果就越顯著，越需要多元主體的廣泛協(xié)同。
整體的水環(huán)境治理行動(dòng)缺乏必要的結(jié)構(gòu)化安排，各行動(dòng)主體之間容易產(chǎn)生制度性沖突?？h市級(jí)政府主要依循省級(jí)政府的政治邏輯而動(dòng)，企業(yè)和公民則依循市場(chǎng)邏輯而動(dòng)，治理主體的行動(dòng)邏輯各不相同，易導(dǎo)致治理主體協(xié)同乏力，治理過(guò)程呈現(xiàn)碎片化。受政治邏輯強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，基層政府有時(shí)為了完成任務(wù)而魯莽地采用行政處罰或者強(qiáng)制關(guān)停等手段，從而引起利益相關(guān)企業(yè)和民眾的抵觸，容易導(dǎo)致社會(huì)公眾走到環(huán)境治理的對(duì)立面。這也是生態(tài)環(huán)境部發(fā)文禁止“一刀切”的原因所在，這一禁止非常及時(shí)。
二是跨區(qū)域（流域）治理面臨困難。諸多水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需要源頭與下游的聯(lián)動(dòng)治理。地方政府是區(qū)域性的，而特定環(huán)境特別是河湖，往往是流域性的，需要跨流域治理?？缬蛑卫碛捎谏婕皟蓚€(gè)及以上地域的利益，治理情境更為復(fù)雜。一方面，水環(huán)境治理普遍需要跨區(qū)域（流域），我國(guó)大江大河眾多，“小河小溪分兩縣，大江大河分兩省”是流域普遍與行政區(qū)域錯(cuò)位的真實(shí)寫(xiě)照。另一方面，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理往往是碎片化的，跨區(qū)域合作不易，甚至出現(xiàn)以鄰為壑的現(xiàn)象。一旦兩地政府間協(xié)調(diào)不暢，環(huán)境治理將止步不前。如何協(xié)調(diào)無(wú)邊界的流域治理與有邊界的行政管轄之間的矛盾，是跨區(qū)域（流域）治理面臨的重大挑戰(zhàn)。
正確處理環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)系
水環(huán)境污染，問(wèn)題在水里，源頭在岸上，根子在產(chǎn)業(yè)。水環(huán)境治理涉及大量企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，部分地區(qū)還涉及支柱產(chǎn)業(yè)能否存續(xù)的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)的背后則關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓收入等諸多問(wèn)題。
例如，浙江省杭州市余杭區(qū)此前曾大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，形成了頗具規(guī)模的“溫室甲魚(yú)”養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。而當(dāng)時(shí)代的主題從解決溫飽轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)，曾經(jīng)得到政府大力支持、污染嚴(yán)重的“溫室甲魚(yú)”產(chǎn)業(yè)不得不面臨關(guān)停的命運(yùn)，與之相伴的還包括溫室拆除、土壤修復(fù)、甲魚(yú)塘復(fù)耕等資金需求、社會(huì)影響、環(huán)境影響都很大的工程。
實(shí)際上，某些污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)有其存在的歷史合理性。在水環(huán)境治理過(guò)程中，既要堅(jiān)定原則，又要充分考慮公眾生存發(fā)展的基本需求，必須采取有效手段引導(dǎo)重污染區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，避免“一關(guān)了之”的現(xiàn)象。
建立環(huán)境考核斷面，提高治理的層級(jí)
為克服跨區(qū)域環(huán)境治理的負(fù)外部性特征，可以在加強(qiáng)治理主體間的協(xié)調(diào)整合、組建區(qū)域間聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新治水技術(shù)等方面進(jìn)行探索。
建立環(huán)境斷面考核機(jī)制，厘清責(zé)任歸屬。例如，可將出境水好于入境水作為跨流域治水的核心標(biāo)準(zhǔn)?？梢罁?jù)斷面的環(huán)境質(zhì)量，對(duì)相應(yīng)行政區(qū)域的環(huán)境治理情況進(jìn)行考核。例如，為治理橫跨皖、浙兩省的新安江，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部以及皖浙兩省建立了新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償基金，根據(jù)兩省交界處的新安江斷面水質(zhì)變化情況決定歸屬：水質(zhì)變好，浙江1億元資金歸安徽；水質(zhì)變差，安徽1億元資金歸浙江；水質(zhì)不變，則互不補(bǔ)償。遼寧、河北、江蘇和淳安、開(kāi)化等地也建立了依據(jù)斷面水質(zhì)考核扣繳或者獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)基金機(jī)制。
提高治理的行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的全覆蓋；促進(jìn)下級(jí)政府間環(huán)境治理的協(xié)商合作，并制度化為聯(lián)席會(huì)議。對(duì)于橫跨兩鎮(zhèn)的區(qū)級(jí)溪，可由縣、區(qū)級(jí)政府協(xié)調(diào)主持治理；對(duì)于跨兩區(qū)的市級(jí)河，可由市級(jí)政府協(xié)調(diào)主持治理。上級(jí)政府還可組織跨流域的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治行動(dòng)，開(kāi)展流域突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練，加強(qiáng)治理主體間的整合。如在浙江省政府協(xié)調(diào)下，寧海縣桑洲鎮(zhèn)與天臺(tái)縣泳溪鄉(xiāng)、三門(mén)縣沙柳街道三地政府采取共同行動(dòng)，解決了交界河道的污染難題。
創(chuàng)新治理制度，建立與跨區(qū)域環(huán)境治理相適應(yīng)的制度。例如，河長(zhǎng)制就創(chuàng)新地解決了跨區(qū)域（流域）治理“誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，怎么負(fù)責(zé)”的難題。河長(zhǎng)制建立了市級(jí)牽頭、縣為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行、村居為基本依托的責(zé)任體系，以及日常巡查制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度、責(zé)任追究制度等河長(zhǎng)履職管理制度。每條河道的官方河長(zhǎng)均由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。河長(zhǎng)肩負(fù)著對(duì)河湖治理的首要責(zé)任，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的保護(hù)和治理。
促進(jìn)全民共治共享
水環(huán)境治理最終必然是“共同體治理”，協(xié)同治理不僅需要不同政府部門(mén)合作，還要廣泛動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)組織和普通公眾等多方力量。比如，私人組織可以通過(guò)PPP等融資手段提供滿足社會(huì)需求的公共物品；而非營(yíng)利組織則通過(guò)信任和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，在對(duì)公共服務(wù)的承諾、社會(huì)資本使用、回應(yīng)社會(huì)需求等方面體現(xiàn)其價(jià)值。
通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，大幅降低公眾參與環(huán)境治理的門(mén)檻。實(shí)踐表明，信息化、智能化可以助推水環(huán)境治理。例如，杭州推出的“五水共治”移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)，讓每個(gè)市民都成為治理的行動(dòng)者。通過(guò)“杭州河道水質(zhì)”APP，公眾隨時(shí)可以拍下水質(zhì)差、污染嚴(yán)重的河道，并上傳圖片和具體位置。“零門(mén)檻”讓所有公眾都可以參與到治水監(jiān)督中。公眾投訴可以直接提交到相關(guān)負(fù)責(zé)人員，由河長(zhǎng)領(lǐng)辦，督促相關(guān)責(zé)任部門(mén)處理。這一制度創(chuàng)新突破了“有治理，無(wú)監(jiān)督”的困境。通過(guò)線上線下雙向互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)督，共同治理。
引導(dǎo)鼓勵(lì)各界力量參與治水，構(gòu)建群策群力、共建共享的社會(huì)行動(dòng)體系，形成多部門(mén)聯(lián)合、全社會(huì)聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制，發(fā)揮多元治理主體的環(huán)境治理優(yōu)勢(shì)。我國(guó)多地在水環(huán)境治理過(guò)程中積極推廣排污權(quán)交易制度，發(fā)行項(xiàng)目的相關(guān)債券，廣泛整合市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與環(huán)境治理。例如寧波率先采取政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境養(yǎng)護(hù)服務(wù)模式，借助第三方力量提升河流水質(zhì)。諸暨采用公私合作的PPP模式，較好解決環(huán)境治理的資金來(lái)源問(wèn)題。
此外，還可以加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的支持，組織治理專(zhuān)家到基層掛職服務(wù)；加快推行治理設(shè)施第三方運(yùn)維，加快治理專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程。
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