近幾年來，二次供水話題可謂是炙手可熱。本文首發(fā)于《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》雜志(總第290期)，文章就二次供水的現(xiàn)狀、重要性、面臨的問題、常見模式以及價費問題等多方面進(jìn)行闡述，希望給各位同行以參考。
城鎮(zhèn)供水作為基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)居民息息相關(guān)，由于其天然的壟斷性，城鎮(zhèn)居民自然地將供水責(zé)任全部歸于供水公司，并將其作為政府服務(wù)職能的延伸，認(rèn)為供水企業(yè)做好服務(wù)理所應(yīng)當(dāng)。
但這之中存在一個“最后一公里”難題，即當(dāng)前越來越多的民用與工程建筑生活用水對水壓、水量的要求超過了城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)能力，相關(guān)單位不得不通過儲存、加壓等設(shè)施經(jīng)管道供水給用戶，也就是二次供水。相關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主方，并不歸屬于供水企業(yè)。二次供水作為多層和高層建筑的主要加壓供水方式，其用戶規(guī)模不斷攀升。初步統(tǒng)計，二次供水的用戶約占城市供水服務(wù)總?cè)丝诘?0%，一些地區(qū)可高達(dá)80%以上。
近幾年國家出臺了一系列相關(guān)政策，以推進(jìn)二次供水建設(shè)、改造、運維與管理工作的規(guī)范性。其中，以2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、公安部、衛(wèi)計委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》(建城〔2015〕31號)最具代表性，其對二次供水設(shè)施的建設(shè)、改造、運維與管理方面都提出了具體意見。各地也紛紛出臺了關(guān)于二次供水的相關(guān)管理辦法，旨在管好供水服務(wù)“最后一公里”。
需要指出的是，二次供水設(shè)施交付前，產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商，交付后，產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主方。過去供水公司介入少，難以對二次供水實現(xiàn)規(guī)范化管理，而開發(fā)商、建設(shè)方、物業(yè)公司、運維管理方各自利益訴求又不同，加之專業(yè)度不一、水平參差不齊、責(zé)任心不同，由此引發(fā)了一些列問題。供水公司要想做好供水服務(wù)，應(yīng)該積極主動解決“最后一公里”難題，接管二次供水工作，為用戶提供專業(yè)化服務(wù)，全方位保障居民的用水安全。
首先，二次供水建設(shè)管理不到位，導(dǎo)致水質(zhì)難以保證。部分地區(qū)由于二次供水設(shè)施管理不到位，再加上前期建設(shè)不規(guī)范，以及設(shè)備和管道老化，導(dǎo)致二次供水水質(zhì)出現(xiàn)污染，危害居民身體健康。比如，2016年，武漢某一高層小區(qū)居民出現(xiàn)上吐下瀉癥狀，經(jīng)過當(dāng)?shù)丶部刂行娜藛T的現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)病因源于樓頂?shù)亩喂┧洹?/div>
其次，管理主體不清，責(zé)任難落實。目前，二次供水設(shè)施管理主體較多，如供水企業(yè)、物業(yè)管理單位或其他單位等。一旦二次供水出現(xiàn)問題，就會出現(xiàn)各方相互推諉的情況，問題往往遲遲得不到解決。很多情況下，即使責(zé)任并不在供水企業(yè)，但用戶在不了解責(zé)任劃分的情況下，還是會追究供水企業(yè)的責(zé)任，從而影響供水企業(yè)的社會形象。
第三，多種模式并存，服務(wù)有待規(guī)范。因為各地在二次供水方面的歷史、政策、環(huán)境等背景有所差別，所以各地采用的二次供水的運維和管理模式也較為多樣。供水作為重要的基礎(chǔ)公眾服務(wù)之一，其最貼近用戶環(huán)節(jié)的模式不統(tǒng)一，造成了最終供水服務(wù)質(zhì)量參差不齊，不利于供水行業(yè)長久發(fā)展。
最后，價費機(jī)制不順，長效經(jīng)營難以保障。各地在改造、運維與管理方面的價費機(jī)制不完善。二次供水的運營維護(hù)與管理費用較高，加上動力成本，噸水成本會達(dá)到一塊以上，老舊小區(qū)二次供水改造更是一筆不菲的費用。目前普遍的做法是將二次供水相關(guān)費用計入水價，通過水價調(diào)整統(tǒng)一彌補，但由于水價機(jī)制本身存在一定問題，且二次供水相關(guān)費用難以實現(xiàn)全覆蓋，這種做法不可長久。
為了解決上述問題，目前整體政策趨勢傾向于由供水企業(yè)接管二次供水、服務(wù)到終端，為此各地已經(jīng)陸續(xù)開展二次供水相關(guān)工作，并出臺或修訂二次供水管理辦法，大方向與“建城〔2015〕31號”相統(tǒng)一，但各地的具體情況存在一定差異，操作模式也不一致。
二次供水設(shè)施改造資金從哪兒出?
當(dāng)前，二次供水設(shè)施改造工作已經(jīng)全面展開，各地基本上采取“先急后緩”、“改造一批，接管一批”的原則。二次供水改造過程中，難點是如何建立一個合理的改造資金籌集機(jī)制。目前來看，改造資金來源比較復(fù)雜，具體可分為政府出資為主、供水企業(yè)出資為主、產(chǎn)權(quán)人出資為主、三方平衡共擔(dān)、原開發(fā)建設(shè)單位出資為主等五種，五種方式各有利弊。
第一種，政府出資為主。政府出資能夠為改造工作提供有力的經(jīng)濟(jì)保障，從而使得項目進(jìn)展更為順利。但這在一定程度上也會給地方財政造成壓力，特別是財政基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)。
第二種，供水企業(yè)出資為主。一般情況下，二次供水改造費用會計入企業(yè)運營成本，然后再通過水價調(diào)整的方式進(jìn)行彌補。但是，如果當(dāng)?shù)厮畠r調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，水價調(diào)整周期長，這種做法就會進(jìn)一步加劇供水企業(yè)成本“倒掛”，不利于企業(yè)長久發(fā)展。此外，通過調(diào)整水價讓全體居民承擔(dān)老舊小區(qū)二次供水改造成本的方式容易引起爭議。
第三種，產(chǎn)權(quán)人出資為主。從法律層面上來講，這是最為合理的。但這種方法實施難度很大，推進(jìn)較困難。很多地方一開始采取的就是這種模式，但隨著推進(jìn)過程中遇到的各種困難以及二次供水設(shè)施改造問題的緊迫性，往往最終又回到了由政府或供水企業(yè)出資為主。
第四種，政府、供水企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人三方以一個較為平衡的比例共擔(dān)二次供水設(shè)施改造費用。這是一個較為理想的情況，政府、供水企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人均有責(zé)任或義務(wù)對老舊的二次供水設(shè)施進(jìn)行更新改造。但這種模式需要花費的溝通成本和時間成本較高。
第五種，由原開發(fā)建設(shè)單位出資為主。在原開發(fā)建設(shè)單位仍然存在的情況下，部分地區(qū)采取由原開發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)二次供水設(shè)施改造費用的模式，但這種方式需要在政府的指導(dǎo)下，讓供水企業(yè)與原開發(fā)建設(shè)單位進(jìn)行充分的溝通與協(xié)商，達(dá)成統(tǒng)一意見。
此外，對于新建的二次供水設(shè)施，建設(shè)資金由開發(fā)單位承擔(dān)，但建設(shè)工作既有供水企業(yè)承擔(dān)的，也有其他具有相應(yīng)資質(zhì)的建設(shè)單位承擔(dān)的，為了避免二次供水設(shè)施建設(shè)不規(guī)范以及后期改造麻煩，部分地區(qū)已經(jīng)開始采取了統(tǒng)建模式，即由供水企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一負(fù)責(zé)二次供水相關(guān)建設(shè)工作。統(tǒng)建模式可以較好地、全方位地保障二次供水設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，有效地避免了一些難以監(jiān)管的隱蔽性工程風(fēng)險。
二次供水運維和管理的主流模式是什么?
隨著供水公司逐步接手二次供水設(shè)施的運營維護(hù)，目前二次供水運營維護(hù)與管理模式也漸成五類，分別為統(tǒng)一管理、建管分離、管養(yǎng)分離、雙模式并存以及市場化。
隨著各地“服務(wù)到終端”的持續(xù)推進(jìn)，統(tǒng)一管理和管養(yǎng)分離模式將成為未來的主要模式。這兩種模式的共同點是，讓供水企業(yè)成為城市二次供水設(shè)施運營維護(hù)與管理的責(zé)任主體，以有效保障整個城市供水的安全。
不同點是，統(tǒng)一管理模式是指供水企業(yè)將二次供水工作全部承攬，而管養(yǎng)分離模式則是供水企業(yè)將一部分的養(yǎng)護(hù)工作外包給專業(yè)的第三方。前者可能更加適合二次供水規(guī)模較小的城市，供水企業(yè)有充足的精力去進(jìn)行統(tǒng)一的管理;而對一些規(guī)模較大的城市而言，供水企業(yè)可以采取管養(yǎng)分離模式，但需要提前制定好嚴(yán)格且周全的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到約束第三方行為的目的。
根據(jù)E20供水研究中心于2019年發(fā)布的《二次供水模式研究及價費分析報告》，目前二次供水設(shè)施的運營維護(hù)收費方法，大致可以分為以下三類：
第一類，開發(fā)單位或用戶向供水企業(yè)一次性付費。也就是說，二次供水設(shè)施未來的運營維護(hù)管理費用與設(shè)施建設(shè)費用一起由開發(fā)建設(shè)單位按一定的標(biāo)準(zhǔn)一次性支付給供水企業(yè)，供水企業(yè)對收取的運營維護(hù)和管理費用逐年計入營業(yè)收入。這種方式可以保證供水企業(yè)能夠及時收回成本，并且與向業(yè)主方收費相比，直接從開發(fā)單位收費的實際操作性較高。當(dāng)然，這種方式更適用于新建的二次供水設(shè)施。
第二類，二次供水的運營維護(hù)費用計入企業(yè)運營成本，通過水價調(diào)整進(jìn)行彌補。目前，大部分地區(qū)選擇將二次供水設(shè)施的運營維護(hù)管理費用計入供水企業(yè)運營成本，通過下一輪的水價調(diào)整來彌補。這種方式的優(yōu)點在于操作較為簡便。但也存在一定問題。比如消費公平問題，讓沒有享受二次供水服務(wù)的用戶也承擔(dān)了相關(guān)費用;再如，我國目前的水價調(diào)節(jié)機(jī)制普遍存在調(diào)整周期長、只注重彌補過往成本等問題，對于二次供水規(guī)模較大的城市而言，此種方式會使水價“倒掛”現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從而加劇供水企業(yè)虧損，不利于供水行業(yè)發(fā)展。
第三類，另行收取二次供水運營維護(hù)費用。這種方式又可以分為兩種情況：一是在供水價格調(diào)整之前，按規(guī)定已經(jīng)移交給供水企業(yè)運營維護(hù)和管理的二次供水設(shè)施，由供水企業(yè)暫按現(xiàn)行規(guī)定向用戶收取居民二次供水運營維護(hù)費用;二是在供水企業(yè)基本全面接管區(qū)域內(nèi)的二次供水設(shè)施之后，在水價構(gòu)成中單設(shè)二次供水運營維護(hù)項，僅對使用二次供水設(shè)施的用戶進(jìn)行收費。這種方式有效解決了消費不公平的問題，并且前者可以讓供水企業(yè)在接管過程中先收回一部分成本，以維持企業(yè)穩(wěn)定運營。
二次供水還要注意哪些問題?
目前，尚未有一種方式可以完全替代二次供水，并且隨著城市的建設(shè)發(fā)展，二次供水設(shè)施的存量將持續(xù)增加。為了居民用水安全，二次供水問題必須解決。因此，二次供水相關(guān)的建設(shè)、改造與接管工作越早啟動越好。
首先，二次供水工作離不開政府的支持和政策的引導(dǎo)。政府的重視與支持是二次供水專業(yè)化發(fā)展的重要驅(qū)動力，及時出臺相關(guān)的政策與標(biāo)準(zhǔn)可以減少二次供水接管過程中一些不必要的麻煩。另外，考慮到用戶與供水企業(yè)承受能力有限，政府應(yīng)在資金方面提供適當(dāng)支持。但不能一味地依賴政府，供水企業(yè)還需發(fā)揮主觀能動性，為政府提供更多可參考的方案。
其次，注重二次供水的高質(zhì)量發(fā)展。二次供水問題雖然亟待解決，但治標(biāo)不治本的處理方式不可取。尤其是隨著人民生活水平的提升，公眾對供水品質(zhì)提出了更加高標(biāo)準(zhǔn)的要求，無論是對二次供水設(shè)施的建設(shè)、改造，還是運營維護(hù)與管理階段，均需提前考量，以保證二次供水服務(wù)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。在供水領(lǐng)域，供水公司具有專業(yè)優(yōu)勢，供水服務(wù)到終端的方式將是整個供水行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。
最后，價費機(jī)制是關(guān)鍵。二次供水的價費問題不容忽視，持續(xù)且合理的運營維護(hù)與管理資金能夠更好地保障供水安全，為供水行業(yè)的發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)動力。各地在考慮二次供水價費機(jī)制時，對于新建、已改造、無需改造且已接管小區(qū)的運營維護(hù)與管理費用，需具體情況具體分析，一定要保障整體的系統(tǒng)性。
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