抓綱治國。經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域工作均有其“綱”，環(huán)境保護也不例外。環(huán)境保護工作的“綱”是統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護工作的主線，主線抓住了，千頭萬緒的環(huán)保工作也就井然有序了。
作為環(huán)?；痉?，環(huán)保法修改必須抓住環(huán)保工作的“綱”，對以下銜接有序重要問題予以提出，并正確回答。
政府環(huán)境保護目標是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府的環(huán)境保護目標問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)境保護的目標是可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求。”
可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求是政府環(huán)境保護工作的出發(fā)點和落腳點。滿足基本生命健康需求包括四個方面，即保障老百姓喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食品，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活。政府任何經(jīng)濟活動都不能突破老百姓基本生命健康的“底線”，即任何經(jīng)濟活動都必須在不危害基本生命健康的前提下進行。
實現(xiàn)環(huán)保目標靠什么衡量？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)保目標實現(xiàn)的認定方法問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)保目標實現(xiàn)要通過環(huán)境質(zhì)量達標情況來認定。”
環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保目標評價的量化表征，沒有此量化表征，環(huán)保工作目標實現(xiàn)無從談起。滿足老百姓基本生命健康需求的環(huán)保目標實現(xiàn)均應(yīng)有其量化評價。喝上干凈的水，即飲用水水質(zhì)要達到國家飲用水安全質(zhì)量標準；呼吸上清潔的空氣，即空氣質(zhì)量要達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量相應(yīng)標準；吃上放心的食品，即土壤環(huán)境質(zhì)量要達到國家土壤環(huán)境質(zhì)量安全標準；在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活，即生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要達到確定的環(huán)境質(zhì)量標準。同發(fā)達國家比較，我國目前反映環(huán)保目標實現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量標準還是較低層次的，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量的標準也將不斷完善和提高。
環(huán)境質(zhì)量包括通常意義的環(huán)境質(zhì)量(這里稱之為污染環(huán)境質(zhì)量)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。污染環(huán)境質(zhì)量包括水、氣、聲等環(huán)境質(zhì)量，可由水、氣、聲等的環(huán)境質(zhì)量達標情況表征，影響因素為水、氣、聲等的污染物排放。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可由生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)(簡稱EI指數(shù))，并加以進一步完善來表征(完善內(nèi)容包括評價指標選擇、評價方法優(yōu)化，評價區(qū)域EI指數(shù)量化考核目標確定等)，影響因素為經(jīng)濟活動對自然生態(tài)環(huán)境的擾動。EI指數(shù)現(xiàn)今主要通過生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、土地退化指數(shù)、污染負荷指數(shù)等來進行計算和綜合評價。
需要特別強調(diào)的是，政府環(huán)保目標實現(xiàn)認定一定是含蓋水、氣、土、生態(tài)等全部要素的，并且每個要素必須含蓋環(huán)境質(zhì)量標準的全部評價指標。如果所評價地區(qū)有特征污染物排放，也必須一并納入評價。政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量全部評價指標負責，決不是對部分評價指標負責。不以全指標約束、考核政府環(huán)保工作，環(huán)保工作必然顧此失彼?，F(xiàn)階段，我國環(huán)境質(zhì)量評價指標數(shù)量還較為有限，標準限值相對寬松，今后要逐漸加嚴標準限值，同時盡快實施全指標評價。環(huán)境質(zhì)量達標是上級政府對下級政府考核的硬約束，而如何實現(xiàn)環(huán)保目標主要是下級政府自身的事。
環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系如何處理？
環(huán)保法要提出并正確回答政府如何正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要把轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合功能區(qū)定位要求，排污總量、生態(tài)擾動滿足環(huán)境質(zhì)量達標要求，作為經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點。”
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系處理的平衡點問題并不復雜。平衡點問題涉及定性、定量兩個方面，定性方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局是否符合功能區(qū)(主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)等)定位；定量方面是排污總量、生態(tài)擾動是否滿足環(huán)境質(zhì)量達標。一個地區(qū)的功能區(qū)劃定好了，就明確了保護什么、發(fā)展什么的目標導向；污染物排放總量、生態(tài)擾動幅度控制搞好了，就解決了各個功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量達標的問題。一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動幅度又滿足了環(huán)境質(zhì)量達標要求，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展就實現(xiàn)了雙贏，老百姓的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)就都得到了保障，“以人為本”的科學發(fā)展觀也就落到了實處。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府及環(huán)保部門的所有環(huán)境保護努力均不外乎在做上述兩方面工作。所以，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點是：“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動滿足環(huán)境質(zhì)量達標”。這是發(fā)展與保護如何協(xié)調(diào)在可操作層面的明確回答。
功能區(qū)劃分，污染物總量及生態(tài)擾動控制二者密切相關(guān)、缺一不可。功能區(qū)劃分是前提，排污總量及生態(tài)擾動控制是保障。沒有功能區(qū)劃分的明確，污染物總量及生態(tài)擾動控制就會陷入盲目；沒有污染物總量及生態(tài)擾動控制，各功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量就難以達標。
遺憾的是，雖然政府每天都在面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系，但二者關(guān)系如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)的平衡點卻一直沒有給出。“先污染后治理論”、“保護第一論”、“不可調(diào)和論”等多論并存，平衡點似乎成了一個永遠不能明確回答的難題。其實，發(fā)展與保護同等重要，對一條河流來講，如功能區(qū)定為四類水體，四類水就是發(fā)展與保護的平衡點，經(jīng)濟發(fā)展排放污染物就排到四類，超出四類，就是重經(jīng)濟輕環(huán)保，反之，就是重環(huán)保輕經(jīng)濟。對于工業(yè)企業(yè)來講，排放標準就是企業(yè)發(fā)展與保護的重要平衡點。
政府環(huán)境保護任務(wù)是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護的任務(wù)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府圍繞守住平衡點底線，執(zhí)行環(huán)境保護的兩項任務(wù)，即償還舊賬和不欠新賬任務(wù)。”
償還舊賬即償還轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局不符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動不滿足環(huán)境質(zhì)量達標要求的舊賬；不欠新賬即經(jīng)濟發(fā)展要做到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局要符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動不超出滿足環(huán)境質(zhì)量達標的要求。
環(huán)境保護兩項任務(wù)的目的就是守住“平衡點”。守住了“平衡點”，隨著經(jīng)濟持續(xù)增長，單位GDP污染物的排放強度必然會越來越小，產(chǎn)業(yè)層次、布局就會越來越優(yōu)化，從而真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變。
政府環(huán)境保護工作機制是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護工作的機制問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護工作的機制是各級政府對轄區(qū)發(fā)展與保護平衡點的底線負責，環(huán)保部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好自身職責。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的任務(wù)是將轄區(qū)現(xiàn)存制約平衡點實現(xiàn)的問題理清楚，將下一級政府和本級各相關(guān)部門任務(wù)列清楚，通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實到下一級政府和本級各相關(guān)部門。黨委、政府建立并實行目標、任務(wù)完成的考核制度，將平衡點目標滿足情況，償還舊賬、不欠新賬任務(wù)完成情況作為考核重要內(nèi)容。”
部門分工負責不到位是環(huán)保工作中存在的突出問題。其原因既有政府不重視等的因素，也有環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管能力不強的原因。由于部門分工負責不到位，環(huán)保部門對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理經(jīng)常變成了環(huán)保部門對環(huán)保任務(wù)實施統(tǒng)一牽頭管理。環(huán)保部門獨木難支，甚至屢屢被責任追究。“十一五”期間，曾出現(xiàn)某地因為污水處理廠建設(shè)滯后，造成減排任務(wù)未完成而被國家區(qū)域限批后，環(huán)保局長被當?shù)孛饴毜那闆r。作者在杭州環(huán)保局工作期間，與同事們共同探討環(huán)保工作的機制問題，做到每年由政府主要領(lǐng)導與相關(guān)部門主要負責人簽定量化目標責任書。簽定責任書的部門有31個，并且各自作為主體牽頭完成環(huán)保目標任務(wù)。
此外，還明確了黨委組織部、宣傳部，共青團，婦聯(lián)，科協(xié)等的量化任務(wù)。出臺考核辦法，對相關(guān)部門年度量化工作完成情況予以考核。建立了各部門為組長的多個專項督察組、紀委監(jiān)察部門為組長的行政效能督察組、有關(guān)專家任組長的技術(shù)核查組。督察、核查發(fā)揮了多部門的主體作用，促進了政府環(huán)保工作的機制順暢，收到很好效果。
環(huán)境保護部門職責是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)境保護部門的職責問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護部門要履行好參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三項職責。”
在參與政府綜合決策部分明確“參與綜合決策是環(huán)保部門的基本職責。”具體包括：明確經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點；為政府經(jīng)濟發(fā)展設(shè)定環(huán)境保護底線，即平衡點的定性、定量約束；劃定環(huán)境功能區(qū)，明確各功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標準；編制政府環(huán)境保護規(guī)劃，以轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局符合功能區(qū)定位、排污總量和生態(tài)擾動滿足環(huán)境質(zhì)量達標為目標，提出政府環(huán)境保護的償還舊賬、不欠新賬工程。
在實施統(tǒng)一監(jiān)督管理部分明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理是環(huán)保部門的重要職責。”具體包括：環(huán)保部門將轄區(qū)現(xiàn)存制約“平衡點”實現(xiàn)的問題理清楚；將下一級政府和本級各相關(guān)部門任務(wù)列清楚；通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實到下一級政府和本級各相關(guān)部門；建立目標任務(wù)完成的督察、核查和考核辦法。
統(tǒng)一監(jiān)督管理職責履行的目的在于保障環(huán)保法確定的環(huán)境保護工作機制落到實處，即各級政府對轄區(qū)發(fā)展與保護平衡點的底線負責，環(huán)保部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好各自職責。統(tǒng)一監(jiān)督管理落實到位，環(huán)境保護工作就實現(xiàn)了政府有壓力、部門有任務(wù)、環(huán)保有地位。
在工業(yè)企業(yè)監(jiān)管部分明確“工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)管由環(huán)保部門負責。”具體包括：監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法設(shè)立，即有環(huán)保部門環(huán)評批復(環(huán)評法實施前的建設(shè)項目要有環(huán)保部門下達的有關(guān)限期整改和驗收文件)；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法投運，即有環(huán)保部門“三同時”驗收文件；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)達標排放，即對企業(yè)規(guī)范進行監(jiān)測、監(jiān)察，約束企業(yè)污染物排放滿足國家或地方排放標準和所在區(qū)域環(huán)境功能區(qū)定位要求；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)環(huán)境風險防范，即監(jiān)管工業(yè)企業(yè)制定規(guī)范的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并定期開展演練。
環(huán)保部門參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三方面職責定位及有效履行，將促進政府守住環(huán)境保護的底線。在環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理下，政府履行環(huán)境保護工作的過程一定是以平衡點定性底線倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升和布局優(yōu)化，以定量底線倒逼單位GDP污染物排放量不斷減小，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變。
環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)如何加強？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要明確環(huán)保部門有效履行職責所需監(jiān)管能力建設(shè)的目標、指標，編制環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃并有效實施。”
環(huán)保部門監(jiān)管能力薄弱已成為制約環(huán)保工作任務(wù)完成的直接因素。能力不強表現(xiàn)在機構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)兩個方面。機構(gòu)方面表現(xiàn)在一些基層環(huán)保部門機構(gòu)建設(shè)滯后；能力方面表現(xiàn)在監(jiān)測、監(jiān)察不能達到國家標準化要求，環(huán)保部門參與綜合決策、實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的思路不清晰和對工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管不到位。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法，可望有序推進全國環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。
關(guān)于“明確環(huán)保能力建設(shè)的目標、指標”問題，可考慮以環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察兩項能力建設(shè)為重點，以履行工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管、對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等基本職責為前提，以國家監(jiān)測、監(jiān)察標準化建設(shè)為基礎(chǔ)，以生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境的要求為標準，全面提出國家環(huán)境保護能力建設(shè)的目標、指標，力爭通過幾年努力，使環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)能夠基本適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管的需要。
關(guān)于“編制環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃并有效實施”的問題，建議國家務(wù)實編制國家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃；各省在國家規(guī)劃指導下，務(wù)實編制本省環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃；市縣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃同樣編制，形成環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃體系。國家出臺規(guī)劃實施意見或辦法，明確地方政府規(guī)劃實施的主體責任；明確規(guī)劃實施的資金保障等措施；明確規(guī)劃實施情況對政府和相關(guān)部門任務(wù)完成的考核要求。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于在更高層面形成環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)的合力。“十一五”以來，雖然各地借減排、國家重要環(huán)保工作考核契機，環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)得到加強，但與環(huán)境管理需要相比仍有相當大差距。將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于更有效地加快減排環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。在國家重要環(huán)保工作考核方面，國家重點流域污染防治規(guī)劃實施情況考核、重金屬污染防治規(guī)劃實施情況考核、中央紀委轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式監(jiān)督檢查、國家環(huán)保專項行動督查、國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建及復核、國家生態(tài)系列創(chuàng)建考核驗收等均對環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)提出要求，將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于加快國家重要環(huán)保工作環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。
作者：劉國才 環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心副主任
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