今后，中國31個省級行政區(qū)黨委或政府的“一把手”將有一個新頭銜——“總河長”。而且從省到縣，都將建立“河長”制度。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），提出，在部分省區(qū)市近十年實踐基礎上，各級黨政主要領導負責制的“河長制”將在全國推行。
河長制其實并非新名詞。在2007年“太湖藍藻”水污染事件發(fā)生后，無錫市就首創(chuàng)了河長制，至今已近十年。其后其他省市有的也相繼開展試點。那么，試點地區(qū)的實施效果如何？如何才能將河長的責任真正落到實處？讓總河長不僅是個頭銜，而落實到法治化的軌道該如何做？
目的解決多頭治理
“從地方試點到全國統(tǒng)一，能夠明顯解決之前推動力量不足的問題，同時解決多頭治理的問題。”北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受法治周末記者采訪時表示。
河長制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。
2007年，無錫市印發(fā)《無錫市河斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區(qū)黨政主要負責人政績考核內容，各市縣區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按有關規(guī)定追究責任。
2008年6月，江蘇在太湖流域推廣河長制：每條河由省市兩級領導共同擔任“河長”，各級黨政主要負責人是河流管護第一責任人。
此后，北到松花江流域，南至滇池，河長制走向全國。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行河長制，另有16個省區(qū)市部分實行河長制。
據(jù)公開資料顯示，河長制推行后，2011年至2016年，79個“河長制”管理斷面水質綜合判定達標率基本維持在70%以上。
此次在全國推行河長制，是以環(huán)境質量改善為核心，在業(yè)界看來，順應了新環(huán)保法的規(guī)定。
而馬軍所說的動力不足，在河長制實施的十年里，也常被詬病。
資料顯示，很多河流是跨區(qū)域流動，而流域治理的跨域特征所帶來的問題就是，流域治理的協(xié)同會出現(xiàn)問題。
據(jù)了解，在之前各地的實踐中，不同省份最高級別河長差異較大，有的是省委書記，有的是地級市市長。“有的時候上游省份在治理，而下游沒有治理，這樣治理的效果就不好。”馬軍說。
他表示，之前多龍治水，很多部門的協(xié)調并不順暢，經(jīng)常會出現(xiàn)有權力時一擁而上，有責任時互相推諉的情況。
“政府負責人任總河長，能夠更好地協(xié)調這些部門解決多頭治理的困局。”馬軍說。
對此，《意見》進行了明確規(guī)定。水利部副部長周學文介紹說，各省區(qū)市要設立總河長，這個總河長由省委書記或者省長來擔任。
環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波表示，“河長制是非常重要的機制創(chuàng)新。通過河長制把黨委、政府的主體責任落到實處，領導成員會自覺地把環(huán)境保護、治水任務和各自分工有機結合起來，從而形成大的工作格局”。
關鍵看考核
馬軍認為，確立河長制，只把架子搭起來還不夠，更主要的要看落實情況。
“有河長，但是找不到人，或者把問題反映到河長那里得不到反饋，這樣的河長制就形同虛設。”馬軍指出。
據(jù)馬軍介紹，我國目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實都有河長。
民間環(huán)保組織綠色江南創(chuàng)始人方應君對此感受很深。在基層調研時，方應君發(fā)現(xiàn)，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標注了河長的信息，公眾也很難知道如何治理，治理的起止時間等有效信息。
有評論認為，因為河長不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實權者掛的一個“虛銜”，因而河長制能否收到實效，關鍵要看是否有人因任上不力而被問責。
以無錫市為例。
2007年12月5日，無錫市委、市政府印發(fā)了市委組織部《關于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》。
其中明文規(guī)定，“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”。
方應君認為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票是由誰來投。
關于考核問責，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。
縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關規(guī)定追究責任。
周學文還介紹說，水利部將建立河長制的督導檢查制度，定期對各個地方河長制實施情況開展專項督導檢查。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴格按照有關規(guī)定追究河長責任。
“之前主要領導更多的是關注經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)在有了‘河長’這個頭銜，也加強了領導干部們的環(huán)境責任。”馬軍說。
更需制度建設
方應君在接受法治周末記者采訪時表示，此前一些地方施行的河長制還存在對河長監(jiān)督缺位、問責不到位現(xiàn)象。
曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名河長，河長公示牌也形同虛設。
在中國政法大學環(huán)境法教授王燦發(fā)看來，河長制的推行和實際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領導是否對水環(huán)境保護給予重視，是否愿意當河長。
王燦發(fā)認為，河長制的推行，最終還是要依靠制度建設，要將水污染防治法關于地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質量負責的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標與程序。
“明確達不到水環(huán)境質量目標要求時，作為集體的政府和有關的領導應當承擔的責任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負起責任來。”王燦發(fā)說。
對此，周學文表示，全面建立河長制將建立一套工作制度，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度。
他舉例說，比如公眾參與制度，江西省在實施河長制的過程中，每一條河的河邊上設置一個牌子。這一條河的河長是誰，聯(lián)系電話是多少，明明白白地寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題可以及時進行反映，處理結果也要向群眾反饋。
此外，環(huán)保部和住建部都已建立了微信互動平臺，方便公眾舉報線索。
“希望河長制也能借鑒這個嘗試，讓河長制和新媒體有機結合，實現(xiàn)多元共治理。”馬軍說。
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