《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》日前正式公布。這是新世紀以來連續(xù)第八個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。文件明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略定位。
2011年1月1日，《山東省用水總量控制管理辦法》正式實施。水利部部長陳雷對此的評價是：“這是山東破解缺水之困的關鍵措施、戰(zhàn)略之舉、創(chuàng)新之路，起點高、措施實、帶動強，開創(chuàng)了全省區(qū)域內(nèi)嚴格推行用水總量控制之先河，對嚴格管理水資源必將產(chǎn)生重大而深遠的影響，在全國水利發(fā)展史上具有里程碑意義。”
出臺這項地方政府規(guī)章，意味著山東在取用水方面將有許多制約。人們不禁要問，山東為什么要自我革命、“自縛手腳”?“這是貫徹落實科學發(fā)展觀的高度自覺和對山東未來發(fā)展的高度負責。”山東省委書記姜異康說。
立題有因
新時期治水方略應運而生
有一組數(shù)字，讓山東既為之自豪，又為之不安：山東以占全國1.07%的水資源，灌溉著占全國6.17%的耕地，生產(chǎn)了占全國8.1%的糧食，養(yǎng)育了占全國7.1%的人口，支撐了占全國10.08%的經(jīng)濟總量。
自豪，是因為山東人民多年來在解決水的問題上孜孜以求，堅持開源節(jié)流并舉，攔蓄地表水，開發(fā)地下水，引蓄黃河水，調(diào)引長江水，推行節(jié)約用水，利用非常規(guī)水源，水資源開發(fā)利用成效巨大。水資源保障能力顯著提高，水利工程年供水能力達280億方，占水資源總量的71%;遇中等偏上干旱，可實現(xiàn)有旱象無旱災;在嚴重缺水的山東生活的人們，并感覺不到明顯的缺水。節(jié)水水平大幅上升，到2009年底，萬元GDP取水量為72方，是全國平均值的34%;工業(yè)萬元增加值取水量為17方，是全國平均值的近15%;工業(yè)用水重復利用率為89%;節(jié)水灌溉面積占到有效灌溉面積的72%;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.6，高出全國平均水平10個百分點?？梢哉f，在水資源開發(fā)利用方面，各地能想到的方法，山東都已想到;常規(guī)性的開源節(jié)流措施，山東都以最積極的態(tài)度付諸實施。
不安，是因為這組數(shù)字揭示了一個無法回避的現(xiàn)實：山東水資源開發(fā)利用已接近極限，水資源和水環(huán)境已不堪重負!
山東水資源短缺、水生態(tài)脆弱、水災害威脅三大水問題并存，特別是水資源嚴重匱乏的自然稟賦條件無法改變。山東多年平均年降水量679.5毫米，時空分布不均，開發(fā)利用難度大。全省多年平均年水資源總量為303億方，人均水資源量為334方，不到全國人均占有量的1/6，僅為世界人均占有量的1/25，遠低于國際公認的維持一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的人均1000方水資源量的臨界值。全省地表徑流開發(fā)利用率已超過50%，遠遠突破國際公認的開發(fā)利用上限;地下水年均可開采總量為125億方，目前年開采已達120億方，占全省總供水量46%。不少地方由于連年過度超采地下水，已導致地下水位持續(xù)下降、漏斗區(qū)面積不斷擴大，甚至造成了地面沉降、河道斷流、濕地萎縮、海水倒灌等一系列生態(tài)問題。
即使如此，全省水資源供需矛盾依然突出。山東省目前年缺水近40億方，而可新增水量極為有限。黃河水每年分配給山東的指標不可能增加，目前大規(guī)模地利用淡化海水的成本和生態(tài)問題尚難解決，現(xiàn)階段省內(nèi)洪水資源利用的潛力只有5億方水，連同南水北調(diào)2013年通水后調(diào)來的15億方長江水，全省年僅增加20億方供水，不僅無法滿足當前的新增取水需求，而且與現(xiàn)狀用水缺口相比仍缺少20億方。
新增水源有限，“開源”成本更高，傳統(tǒng)的用水方式和發(fā)展方式已難以為繼。隨著山東經(jīng)濟文化強省建設的全面推進，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程不斷加快，特別是“一線三點”(以科學發(fā)展為主線，高點定位、多點支撐、重點帶動)戰(zhàn)略的實施，用水需求仍將增加，水資源供需矛盾將進一步加劇。
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在對未來的謀劃中，在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構”的行動中，在建設經(jīng)濟文化強省的進程中，山東省委、省政府對水的認識不斷提升，對水資源管理的要求不斷提高：水是不可或缺的戰(zhàn)略資源。必須探尋一條以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的路子，為山東又好又快發(fā)展提供強有力支撐。省委書記姜異康強調(diào)：“水資源短缺是山東經(jīng)濟社會發(fā)展的最大瓶頸制約。保障水安全，是各級黨委、政府的重要任務。”
2009年初履新的山東省水利廳黨組書記、廳長杜昌文清醒地認識到：“保護好、配置好、利用好水資源，是水行政主管部門最根本、最核心的職能。”于是，水利廳黨組展開了一系列調(diào)查研究，集思廣益，以“統(tǒng)籌治水、科學用水、依法管水”為統(tǒng)領，形成了山東省新時期治水方略：
“加快實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)變”從以防洪減災為主向統(tǒng)籌治水轉(zhuǎn)變，從以工程建設為主向建管并重轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從以行政管理為主向?qū)嵭芯C合管理轉(zhuǎn)變，從依靠財政直接撥款向政府主導多元化投資轉(zhuǎn)變，從以服務農(nóng)業(yè)為主向為經(jīng)濟社會發(fā)展全局服務轉(zhuǎn)變。其中，提出“水資源管理是全部水利工作的核心”，強調(diào)“必須走內(nèi)涵式發(fā)展的路子”、“必須建立最嚴格的水資源管理制度”等，頗為引人注目。
“著力構建六大體系”城鄉(xiāng)一體的供水保障體系，安全可靠的防洪減災體系，雨洪水資源化工程體系，節(jié)水型社會管理體系，水生態(tài)保護體系和現(xiàn)代水利信息化體系。六大體系緊緊圍繞水資源管理這一核心，形成一個有機整體。
“切實強化六項措施”提高水利規(guī)劃設計水平，加快推進水利投資建設進程，加強水利工程運行管理，增強水行政執(zhí)法效能，加大水利改革創(chuàng)新力度，提升水利隊伍整體素質(zhì)。在樹立現(xiàn)代治水理念、建設現(xiàn)代水利工程的基礎上，保障措施突出了建立現(xiàn)代水利制度、普及現(xiàn)代水利科技、實行現(xiàn)代管理方式、強化現(xiàn)代水利服務，富有時代氣息。
這一治水方略，是新時期中央治水方針、水利部治水新思路與山東實際相結(jié)合的成果，為加快實施最嚴格水資源管理制度打下了堅實的理論和思想基礎。
破題有道
創(chuàng)造水利創(chuàng)設性立法奇跡
2009年1月，回良玉副總理提出實行最嚴格的水資源管理制度。同年2月，水利部專門召開會議作出部署。
2010年10月19日，山東省省長姜大明簽署第227號省政府令，頒布《山東省用水總量控制管理辦法》。
短短一年多時間，山東創(chuàng)造了水利創(chuàng)設性立法的奇跡。這項成果，歸功于山東省委、省政府的高度重視和水利部的正確指導。
依理而行，其行必準。山東省落實最嚴格水資源管理制度，出臺《辦法》，始終著眼于實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，從嚴把住“三個關口”，到確定實行區(qū)域年度取用水總量控制這個重點，再到抓住嚴格新增取水許可這個關鍵環(huán)節(jié)，在制度設計上剝繭抽絲，在機制原理上科學把握，步步推進、層層深入，充盈著智慧的光芒。
山東省提出，建立最嚴格的水資源管理制度，必須嚴格控制三個關口：一是把住用水總量關，超過區(qū)域用水總量指標的新增取水一律不予審批，對違法許可、非法取水的責任人追究相應責任;二是把住用水效率關，未完成年度用水效率考核的相應核減下一年度用水指標;三是把住納污容量關，使造成水體污染者付出相應代價。
在上述三個關口中，山東省確定重中之重是建立需水管理機制，實行區(qū)域年度取用水總量控制，把區(qū)域?qū)嶋H取用水量控制在以年度為周期可補充、可循環(huán)、可持續(xù)利用的范圍內(nèi)，保障地下水采補平衡。這樣，才能實現(xiàn)全省水資源的有效保護、合理開發(fā)和永續(xù)利用，才能真正落實最嚴格水資源管理制度。
從區(qū)域年度取用水總量控制出發(fā)，山東省把嚴格新增取水許可審批作為關鍵環(huán)節(jié)，明確了申請新增取水許可至少必須具備的條件：一是必須符合年度用水計劃。二是必須符合產(chǎn)業(yè)政策和布局規(guī)劃。三是必須符合用水定額標準。四是必須通過水資源、水土保持和防洪“三項論證”。五是節(jié)水和污水處理必須符合“三同時”要求，即與工程建設同時設計、同時建設、同時運行。六是必須使用符合技術標準的節(jié)水和計量設施。
“只有將全省取用水總量控制在下個年度能補充的范圍內(nèi)，新增取水靠內(nèi)部挖潛、提高效率，形成‘一控雙促’的倒逼機制，即：控制用水總量，促進用水方式和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，才能保障區(qū)域水資源的可持續(xù)利用。”杜昌文說。
凝聚智慧的成果，還要依靠法規(guī)的形式增強效力。省長姜大明指出：“山東的水利工作取得了很大成績，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有效保障。但是，仍存在許多薄弱環(huán)節(jié)，必須從制度層面上加以解決。”省委副書記劉偉就解決水資源重大戰(zhàn)略問題多次作出批示，進行指導。副省長賈萬志始終關注《辦法》制定出臺的全過程，并在關鍵環(huán)節(jié)上親自協(xié)調(diào)。
對于《辦法》，有人這樣評價：它源于水法，又發(fā)展了水法。
事實正是如此。2002年水法確定了一項基本制度“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。這正是山東建立最嚴格的水資源管理制度、出臺《辦法》的法律依據(jù)。
依據(jù)法律，山東創(chuàng)造性地將我國在水資源管理領域中的新理念，將山東在實踐探索中積累的新經(jīng)驗，通過《辦法》固化下來，指導新時期的水資源管理工作。
“《辦法》突出了五項基本理念。”水利廳副廳長劉勇毅介紹，“一是突出科學配置理念，努力使有限的水資源發(fā)揮最大經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益;二是突出需水管理理念，走內(nèi)涵式發(fā)展路子，確定取用水戶的用水總量，遏制不合理用水需求，引導需水方改變用水方式，提高用水效率和效益，從而引導各地發(fā)展節(jié)水經(jīng)濟，建設節(jié)水型社會;三是突出綜合利用理念，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源節(jié)約、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護，強調(diào)統(tǒng)籌利用區(qū)域外調(diào)入水、地表水、地下水開發(fā)利用，逐步將地下水作為戰(zhàn)略儲備資源;四是突出統(tǒng)籌兼顧理念，滿足生活用水需要，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境用水，合理規(guī)劃和保障經(jīng)濟社會用水，合理確定工業(yè)、城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào);五是突出維護生態(tài)理念，把保護水生態(tài)環(huán)境與開發(fā)利用水資源放在同等重要位置，促進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，促進地下水采補平衡。”
這些先進的治水理念和建立在實踐基礎上的理論升華，構成了山東出臺《辦法》的理論基礎。
解題有期
用水管理步入科學軌道
已行撥云見日之功，當收綱舉目張之效，關鍵在落實。“《辦法》正式實施只是邁出第一步，貫徹落實才是一場打破水資源瓶頸制約的重大戰(zhàn)役。建立和實行最嚴格的水資源管理制度，將極大地提高全省水資源管理水平，增強水資源保障能力，但要付出更多艱辛和努力。”杜昌文說。
實施最嚴格的水資源管理制度，必須進一步統(tǒng)一思想認識。山東省加大宣傳力度，廣泛宣傳實行最嚴格水資源管理制度的意義和價值，有針對性地解疑釋惑。針對會不會限制發(fā)展的擔心，說明只有實行用水總量控制，嚴格限制不合理用水需求，才能有效保障合理用水需求;針對用水總量是分配指標的認識誤區(qū)，說明區(qū)域用水總量控制指標是根據(jù)區(qū)域水資源稟賦條件科學測算出來的，實際用水量超過了控制指標，就難以更新補充，就是不可持續(xù)的，就會損害區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。
在《辦法》出臺前，山東就已經(jīng)完成境內(nèi)跨設區(qū)市河流及水庫的水量分配工作，制定了《2011—2015年用水總量控制指標(暫行)》、《水功能區(qū)限制納污控制指標(暫行)》，積極推進水資源預警管理工作，組織編制了《主要農(nóng)作物灌溉定額》、《重點工業(yè)產(chǎn)品取水定額》、《山東境內(nèi)黃河及所屬支流水量分配暨黃河取水許可總量控制指標細化方案》?！掇k法》正式實施前，逐級下達了用水總量、用水效率、納污容量控制指標，建立起以用水總量為主體的一整套控制指標體系，為實行最嚴格的水資源管理制度奠定了堅實的基礎。
對違規(guī)許可、無證取水、超標排污及擅自減免、拒不交納水資源費的依法嚴懲。在全省組織開展了為期8個月的水資源專項整治行動，封閉自備井3701眼，限期補辦取水許可證5953戶，立案查處非法取用水案件1519件，追繳水資源費7058萬元，為實行最嚴格水資源管理制度營造了良好的執(zhí)法環(huán)境。
嚴格用水監(jiān)測。建設完善取用水計量監(jiān)測體系，重點加強了主要城市供水水源地、地下水超采區(qū)、海水入侵區(qū)的監(jiān)測站網(wǎng)建設，同時加強對用水戶的用水計量設施的配套監(jiān)管。明確監(jiān)測責任主體，區(qū)域年度用水總量監(jiān)測由水文部門負責，用水戶用水計量監(jiān)測由批準取水的水行政主管部門負責，制定統(tǒng)一規(guī)范的操作方案，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的公信力，實行監(jiān)測資料信息共享。
監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核和制定年度指標的依據(jù)，嚴格責任考核。把水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的三方面主要控制性指標作為“紅線”管理，納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展綜合評價指標體系，實行地方行政首長負責制，并把考核結(jié)果作為核定區(qū)域年度用水量和評價各級政府執(zhí)政能力、發(fā)展實績的重要依據(jù)。對突破“紅線”的，對政府及有關部門相關責任人嚴格“問責”。
通過這些工作，將用水總量與定額管理相結(jié)合，將總量控制與責任考核相掛鉤，將實際取用水量與今后用水指標相聯(lián)系，能夠充分發(fā)揮制度的設計功能。從發(fā)揮制度的導向功能上說，嚴格按不同產(chǎn)業(yè)的用水定額標準審批用水許可，能夠有效引導各地自覺地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整布局結(jié)構，發(fā)展節(jié)水型經(jīng)濟，建設節(jié)水型社會，使當?shù)亟?jīng)濟社會布局和總體發(fā)展戰(zhàn)略與水資源稟賦條件相適應。從發(fā)揮制度的約束功能上說，把住新增用水許可關，就能夠真正控制住取水總量，從而形成倒逼機制，引導各地眼睛向內(nèi)挖潛力、找出路，通過節(jié)約用水、循環(huán)用水，轉(zhuǎn)變用水方式，提高用水效率來拓展發(fā)展空間。
怎樣才算得上真正開始步入科學發(fā)展的軌道?山東省以新增用水許可為突破口，帶動用水總量控制的實行;以用水總量控制為突破口，帶動最嚴格水資源管理制度的建立;以最嚴格水資源管理制度為突破口，帶動水資源可持續(xù)利用的實現(xiàn);以水資源可持續(xù)利用為突破口，帶動整個社會轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構。這樣的理念，這樣的選擇，這樣的行動，就是最好的例證。
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日前，水利部與山東省人民政府簽署了《共同推進山東現(xiàn)代水利示范省建設合作備忘錄》。按照《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》力爭通過5到10年的努力從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設明顯滯后的局面、努力走出一條中國特色的水利現(xiàn)代化道路的部署和水利部、山東省政府簽署的《現(xiàn)代水利示范省建設合作備忘錄》要求，經(jīng)過10年左右的努力，加快建成現(xiàn)代化水網(wǎng)、防汛抗旱保障、雨洪水資源利用、水生態(tài)、節(jié)水型社會管理和水利信息化等六大體系，基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。“十二五”期間，要大幅度提升城鄉(xiāng)供水保障能力,年供水能力達到300億立方米，基本滿足一般年份經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求;大幅度提升防洪抗旱減災能力,基本完成規(guī)劃內(nèi)重點中小河流重要河段治理任務，重點城市達到100年一遇以上防洪標準;大幅度提升農(nóng)田水利建設水平,初步建成旱能澆、澇能排的農(nóng)田灌排系統(tǒng);大幅度提升水系生態(tài)質(zhì)量,基本實現(xiàn)地下水采補平衡;大幅度提升節(jié)水型社會管理水平;大幅度提升水利科技與信息化水平，讓科技創(chuàng)新能力明顯增強。
目前，山東省正在全面實施新時期治水方略，大力推進山東現(xiàn)代水利示范省建設，在完善水資源管理制度的同時，加快構建水資源開發(fā)利用和優(yōu)化配置工程體系。依托南水北調(diào)山東段工程和膠東調(diào)水工程，著力構建“南北貫通、東西互濟、河庫相連、蓄引結(jié)合、城鄉(xiāng)一體”的水資源調(diào)配工程體系，并按照“上游涵養(yǎng)水源、中游庫河調(diào)蓄、下游河口濕地”的模式，以雨洪水資源化利用和水生態(tài)保護為重點，著力構建生態(tài)水系，統(tǒng)籌解決水資源短缺、水災害威脅、水生態(tài)惡化三大水問題。
可以預見，隨著《辦法》的正式實施，山東的水資源保障能力將提高到一個新的水平，山東的科學發(fā)展將開創(chuàng)一個嶄新的局面，山東將以更加從容、堅定的步履，走上“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展之路。
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