成本、費用一直是行業(yè)無法回避而又廣泛熱議的話題。
構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費機制，是推動我國城鎮(zhèn)污水收集處理工作可持續(xù)發(fā)展的根本保障。
本文通過分析我國城鎮(zhèn)污水處理費現(xiàn)狀存在的標(biāo)準(zhǔn)低，污水處理費占水價、人均可支配收入比重偏低，污水處理費不能覆蓋全成本且未包括收集環(huán)節(jié)等問題，提出有關(guān)對策建議，為推動我國污水處理費機制建設(shè)，提升污水收集處理設(shè)施效能提供參考。
01.污水處理費現(xiàn)行政策及收費標(biāo)準(zhǔn) （一）現(xiàn)行污水處理費有關(guān)政策
我國污水處理費的相關(guān)法規(guī)政策主要有《中華人民共和國水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅[2014]151號）等，明確了我國城鎮(zhèn)污水處理費的征收、使用和管理的有關(guān)內(nèi)容，按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納，公共供水企業(yè)代征后上繳入庫，政府通過購買服務(wù)方式，向提供污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費，征收的污水處理費不能保障城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運營的，由地方財政給予補貼。這一系列法規(guī)政策奠定了當(dāng)前我國城鎮(zhèn)污水處理費的基本格局。
2015年，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格【2015】119號)，明確“收費標(biāo)準(zhǔn)要補償污水處理和污泥處置設(shè)施的運營成本并合理盈利”“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”“已經(jīng)達(dá)到最低收費標(biāo)準(zhǔn)但尚未補償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢等進(jìn)一步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)”。
該文件的出臺推動了各地污水處理費標(biāo)準(zhǔn)的提升，有力支持了促進(jìn)污水處理和水污染防治。但各地政策執(zhí)行情況不一，污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋污水處理成本的現(xiàn)象仍較普遍。相關(guān)專家學(xué)者對污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整、成本定價原則與方法等進(jìn)行了大量研究，提出了不同角度的定價方法，但尚未有明確統(tǒng)一的定價與調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)供各地參考執(zhí)行，相關(guān)定價原則有待進(jìn)一步明晰與健全。
2020年4月，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費機制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格[2020]561號)，明確各地要嚴(yán)格開展污水處理成本監(jiān)審調(diào)查，污水處理成本包括污水處理設(shè)施建設(shè)運營和污泥無害化處置成本，明確要按照補償污水處理和運行成本的原則，合理制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，完善污水處理費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。該文件進(jìn)一步明確了要在開展成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，將污水處理費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至合理水平，同時明確了成本范圍，但實際中長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)污水處理成本也尚未調(diào)整到位。
（二）我國城市污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)概況
本文選取36個大、中城市為重點研究對象，通過統(tǒng)計各城市污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，以及在居民生活用水價格（第一階梯）、人均可支配收入中的占比等，分析其污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)水平。根據(jù)中國水網(wǎng)、各地公開及調(diào)研數(shù)據(jù)，目前全國城市居民生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)平均約為0.96元／立方米，略高于國家明確的最低標(biāo)準(zhǔn)。
在重點調(diào)研的36個大、中城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)、居民生活用水價格（第一階梯）、年人均生活用水量、人均可支配收入等的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，計算各城市污水處理費有關(guān)占比情況，如表1所示。
36個大、中城市居民生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)平均為1.03元／立方米，最高為上海市的2元／立方米，最低為拉薩市的0.8元／立方米。36個城市中僅拉薩市低于國家規(guī)定的0.95元／立方米標(biāo)準(zhǔn)，20個城市未超過0.95元／立方米，大于1元／立方米僅有7個城市。居民生活用水價格方面，36個大、中城市平均為3.44元／立方米，最高為石家莊市的5.23元／立方米，最低為拉薩市的2.34元／立方米。36個城市污水處理費占生活用水水價比重平均為31％，占比最高的為上海市的47.1％，最低的為石家莊市的18.2％。然而，國外紐約、倫敦、巴黎、東京等城市污水處理費占比超過一半，遠(yuǎn)高于我國上述城市的占比數(shù)據(jù)。
人均可支配收入中的占比方面，36個大、中城市人均年污水處理費支出占可支配收入比重分布在0.07％～0.31％，平均為(1.13％；人均年水費支出占可支配收入比重分布在0.26％～0.73％，平均為0.42％。通常以人均水費支出占人均可支配收入的比例來衡量居民水價承受能力，許多國家政府和國際組織都給出了居民水價承受能力基準(zhǔn)，如世界銀行為3％一5％，美國為2.5％，紐約、倫敦等城市約為1％，均顯著高于我國大、中城市水平，相應(yīng)的我國城市年污水處理費支出占可支配收入比重也遠(yuǎn)低于國外發(fā)達(dá)城市。
02.我國城鎮(zhèn)污水處理費存在的問題 （一）污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，動態(tài)調(diào)整機制待落實
隨著一系列污水處理費有關(guān)法規(guī)政策的出臺，各地基本建立了污水處理費收費機制，有力推動了污水處理行業(yè)發(fā)展。城市污水處理廠的用電、藥劑和人工等生產(chǎn)要素都直接影響污水處理設(shè)施的運行成本，但用電、藥劑和人工等的單價一直處于變化中，也就決定了污水處理廠的運行成本是一個波動值。
這就意味著地方政府應(yīng)基于污水處理設(shè)施生產(chǎn)要素的價格變化和實際治理目標(biāo)要求的變化，建立污水處理費動態(tài)調(diào)整機制，保證污水處理設(shè)施的正常運營。然而，目前各城市普遍存在收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有依法覆蓋污水和污泥處理設(shè)施運營成本的情況，動態(tài)調(diào)整機制未落實，甚至仍有不少城市居民污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)低于國家2015年確定的居民每噸“不低于0.95元”的標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)統(tǒng)計，全國目前仍有100多座城市的居民污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)低于0.95元，而超過60％的城市居民污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)也只是剛剛達(dá)到0.95元的最低標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)不能覆蓋處理成本。
36個大、中城市居民生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)平均為1.03元／立方米，現(xiàn)狀排水標(biāo)準(zhǔn)情況下，一般污水處理成本約1.6元／立方米，若按全成本測算，城市污水收集處理（含管網(wǎng)）成本最少需要2.5元／立方米，我國城市污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)無論從覆蓋成本角度，還是與國際發(fā)達(dá)地區(qū)水平相比均存在一定差距。
此外，隨著美麗中國建設(shè)的推進(jìn)，各地對水環(huán)境要求越來越高，部分地區(qū)貫徹新發(fā)展理念有偏差，認(rèn)為提升污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)就能改善水環(huán)境，一味追求出廠水達(dá)到地表水Ⅳ類，甚至Ⅲ類水等更高的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致處理成本進(jìn)一步增加，未將有限資金統(tǒng)籌用于污水收集處理系統(tǒng)性建設(shè)，資金投入產(chǎn)出效益不佳。
表1 36個大、中城市污水處理費情況
（二）污水處理費未覆蓋管網(wǎng)運行維護(hù)成本
近年來，我國不斷加大污水處理設(shè)施建設(shè)和運行管理力度，全國污水收集處理能力和水平顯著提升，2022年全國城市污水處理廠處理能力達(dá)2.16億立方米／天，污水處理率達(dá)到98.11％，然而城市生活污水集中收集率為70.06％，城市污水收集系統(tǒng)存在明顯短板，管網(wǎng)老舊破損、污水處理廠進(jìn)水濃度低、缺乏專業(yè)化運行維護(hù)等問題普遍存在，污水管網(wǎng)建設(shè)改造仍需大量資金投入。
而我國污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)中不包括管網(wǎng)的運行維護(hù)成本，《污水處理費征收使用管理辦法》明確“污水處理費專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運行和污泥處理處置，以及污水處理費的代征手續(xù)費支出，不得挪作他用”；《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費機制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》更是明確“污水處理成本包括污水處理設(shè)施建設(shè)運營和污泥無害化處置成本”。
這也就意味著，目前全國各地征收的污水處理費并不能直接用于支持污水管網(wǎng)建設(shè)運維成本開支，相當(dāng)于我國污水定價的原則是“部分成本核算”，污染者付費只涵蓋了污水處理，未涵蓋污水收集環(huán)節(jié)。在污水處理收費尚不能覆蓋處理成本的情況下，污水管網(wǎng)運行維護(hù)的費用基本全部依靠財政補貼，各地財政負(fù)擔(dān)較重，運維、投入不足，難以充分發(fā)揮設(shè)施效能。
（三）污水處理定價機制及成本監(jiān)審有待規(guī)范
雖然我國目前已制定了較為完善的污水處理收費有關(guān)法律法規(guī)和政策文件，明確要合理調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)，但對定價機制、成本的構(gòu)成和具體審核標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)校核周期等缺乏進(jìn)一步的規(guī)定與指引，各地普遍存在調(diào)價周期較長、調(diào)價程序復(fù)雜等情況，相關(guān)政策執(zhí)行存在一定難度，需進(jìn)一步完善有關(guān)支持政策，加快推動污水處理收費政策完善。
03.對策建議 （一）完善污水處理費定價機制，合理制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)
一方面，要進(jìn)一步強化污水處理收費動態(tài)調(diào)整機制，敦促地方盡快調(diào)整達(dá)到覆蓋污水污泥處理全成本的要求，一步到位有困難的可分步調(diào)整，逐步提升至合理水平；另一方面，持續(xù)推進(jìn)長效機制建設(shè)，可參照《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》，推動研究制定城鎮(zhèn)污水價格管理辦法及城鎮(zhèn)污水定價成本監(jiān)審辦法，以法規(guī)文件形式進(jìn)一步規(guī)范污水處理費定價機制與調(diào)整周期，推動各地系統(tǒng)完善收費機制，合理制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，為城鎮(zhèn)污水處理事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障。
（二）創(chuàng)新完善收費政策，強化管網(wǎng)運行維護(hù)
借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法，從污水處理全系統(tǒng)、全成本角度考慮，將“污水處理費”改為“污水收集處理費”，可從發(fā)達(dá)地區(qū)率先開展試點示范，探索將污水管網(wǎng)的運行維護(hù)成本納入污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍，從根本上破解管網(wǎng)運行維護(hù)資金保障難題，提高污水管網(wǎng)收集效能。目前，已有部分省份在實踐中統(tǒng)籌污水處理費用于污水收集和處理系統(tǒng)，可在總結(jié)試點示范經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步推廣。
（三）推進(jìn)廠網(wǎng)河（湖）一體化運維和按效付費
推廣北京、廣州等地經(jīng)驗，推進(jìn)廠網(wǎng)河（湖）一體化運行維護(hù)，建立專業(yè)隊伍進(jìn)行運行管理。建立污水處理運營服務(wù)費與污水收集處理設(shè)施運行效能掛鉤的考核機制，將污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)成效等指標(biāo)納入?yún)f(xié)議約定的績效考核體系，按效付費，充分發(fā)揮資金效益，提高污水收集處理全系統(tǒng)運行效能。
來源：城鄉(xiāng)建設(shè)
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