2010年3月，春節(jié)剛過，西安市政府就收到一張40萬元“罰單”。“罰單”出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽也需要交納10萬元補償金。
一個城市收到省環(huán)保廳開具的罰單，這在陜西的歷史上應(yīng)該是罕見的。罰單的依據(jù)，來自2010年1月1日開始實施的 《陜西省渭河流域水污染補償實施方案》（下稱《實施方案》）。
根據(jù)《實施方案》，渭河在陜西省境內(nèi)依次流經(jīng)的寶雞、咸陽、西安和渭南均被納入考核范圍。當(dāng)月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標1毫克/升，市政府需要向陜西省財政部門繳納污染補償金10萬元。
COD表示在一定條件下利用強氧化劑處理污水中有機物，所消耗氧化劑對應(yīng)的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項重要指標。
對于罰單的深意，陜西省環(huán)保廳副廳長李孝廉一語道破：“補償金多少是一回事，更重要的是，這是一個標志，哪個市要交了這部分錢，就表示它污染了，有責(zé)任了。”
罰單，對治污自覺性的考量
2010年3月2日，早上10點，陜西省環(huán)保廳的新聞發(fā)布會上。當(dāng)環(huán)保廳副廳長，新聞發(fā)言人李孝廉公布了2009年全年環(huán)境質(zhì)量公報，以及主要污染物減排考核結(jié)果后，關(guān)于渭河的治理，以及西安、咸陽的因排放超標而被罰成為主要話題。
在環(huán)保廳提供的一張打印簡單的A4紙上，赫然印著2010年1月份渭河干流市界斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。其中西安超標5毫克/升，咸陽超標1毫克/升，寶雞剛剛過關(guān)，渭南則以低于標準4毫克/升的結(jié)果給人們以安慰。
當(dāng)然，如果僅僅是超標的數(shù)據(jù)，絕不會引來如此強的媒體關(guān)注。因為這5毫克/升的超標值，西安需要向省財政繳納40萬元的罰金才是熱議的話題。李孝廉介紹說：“咸陽位于西安上游，西安超標的5毫克/升中，有1毫克/升實為咸陽的‘貢獻’，需要扣除。”
無論40萬元，還是50萬元，對于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負責(zé)人所說，罰款是一個手段，目的是讓各地區(qū)都有治污自覺性。
李孝廉也表示，每個月的超標信息會向公眾公開，“對于一個城市來說，超標意味著水污染治理不到位，市政府面子上會過不去。”
當(dāng)然，如果超標越多，罰金也就會繳得越多，一年累計下來也是一筆不小的數(shù)字。陜西省財政廳設(shè)立了專項用于污染補償資金收繳管理的資金賬戶，污染補償資金按季度進行核算，按年度予以結(jié)算。其中的60％在每年年底，通過轉(zhuǎn)移支付的方式發(fā)放下去，用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補償。
“簡單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補償金。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎”。污染補償資金的另外四成，會根據(jù)各地區(qū)對污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染治理等方面的表現(xiàn)，用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。
被罰，是上天的錯還是西安的誤
對于渭河，高懸的“達摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
然而渭河并不是一直都這樣纖弱。歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉(zhuǎn)渭河運入長安。即使在上世紀60年代，渭河的水量也曾有過190億立方米的輝煌紀錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實，這對水資源治理來說是一個很大的挑戰(zhàn)。”陜西省渭河流域管理局副局長張潤民惋惜地說。實際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據(jù)張潤民介紹，上世紀90年代末，渭河水量達到了歷史最低谷，不足最高紀錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險。”
據(jù)陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達到26億立方米，2020年缺水量將達到28億立方米，供需矛盾十分突出。
而據(jù)陜西省氣象臺公布的信息，去年11月以來，陜西關(guān)中各地幾乎沒有明顯的雨雪過程，農(nóng)田旱象十分嚴重。
現(xiàn)在的渭河水量可想而知。
渭河的缺水給水質(zhì)監(jiān)測帶來了難題。按照陜西省的《實施方案》，省環(huán)保廳負責(zé)組織各設(shè)區(qū)市考核斷面的水質(zhì)監(jiān)測及核定，而省水利廳負責(zé)提供考核斷面的水量數(shù)據(jù)。
但實際上，1月份渭河四個考核城市的水污染補償核算，所采用的是COD平均濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)，并未考慮水量。
據(jù)環(huán)保廳相關(guān)負責(zé)人介紹，最先的設(shè)計構(gòu)想是利用污染物通量來計算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點的時候，濃度就上去了，這樣大家都超標了。”他解釋說。
不過，由于陜西省水利部門目前并沒有足夠的水量監(jiān)測設(shè)施，只能“退而求其次”，依據(jù)往年渭河的水量，確定一個濃度控制值。
而首批“罰單”開出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認為控制指標并未考慮其在 “十一五”期間經(jīng)濟總量的擴張，以及近幾年來減排和污染治理力度。
按照《實施方案》的規(guī)定，寶雞、咸陽、西安、渭南的COD平均濃度控制標準值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標也比咸陽要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員這樣為自己解釋。
“既然西安人口多，排放大，就應(yīng)該花費比別的地市更大的力氣去治理排放。只有西安區(qū)域的有力治理，渭河清澈才有實現(xiàn)的可能。”盡管西安有著顯而易見的負擔(dān)，但是環(huán)保人士更愿意用這樣的思路去要求。
“恰恰是西安所轄市縣還沒有實現(xiàn)縣縣建成污水處理廠，而寶雞、咸陽、渭南則在2009年已經(jīng)實現(xiàn)了這個目標。周至、藍田、戶縣的污水處理廠估計在今年內(nèi)應(yīng)該建成投產(chǎn)。當(dāng)然今年建成也在十一五規(guī)劃的時間之內(nèi)，不算晚。”李孝廉對西安建污水處理廠進度這樣介紹。
在對渭河工業(yè)污染風(fēng)起云涌的治理告一段落之后，對生活污染的治理顯得更加重要也更加艱巨。事實上，渭河陜西段關(guān)中地區(qū)生活污水的排放幾乎和工業(yè)廢水的排放不相上下。
據(jù)介紹，要處理城市污水這一渭河另一重要污染源，最好的辦法是建設(shè)污水處理廠，避免生活污水直排渭河。然而，建設(shè)一座污水處理廠少則數(shù)千萬元，多則上億元，這對于財政捉襟見肘的陜西來說，的確是個難題。
面對這一現(xiàn)實，陜西各級政府開始積極行動起來，探索建設(shè)污水廠的新模式，尤其是咸陽市在探索中首先找到了BOT模式。
所謂BOT就是“企業(yè)建廠、政府建網(wǎng)，企業(yè)運營、政府監(jiān)管，企業(yè)按規(guī)定標準排放、政府按達標水量付費”。這一模式減輕了政府的負擔(dān)，但是可想的困難是企業(yè)與政府在管理上的協(xié)調(diào)，以及企業(yè)利益的實現(xiàn)。
“在我們交的自來水費中就包含有污水處理費，這一部分就是污水處理廠的利潤。但是如果一個地區(qū)污水過多，收取的污水處理費卻有限就可能導(dǎo)致企業(yè)運行困難。這種情況在一些擁有自備井過多的地方尤其顯得突出，水是不用掏錢的，但是污水照樣需要污水處理廠。”環(huán)保廳的污染防治處副處長岳鴻環(huán)解釋了許多企業(yè)對投資污水處理廠慎重的原因。
制度，經(jīng)濟杠桿對渭河治理的實踐
對于渭河的治理，陜西的領(lǐng)導(dǎo)們可謂殫精竭慮，除了切實的調(diào)水、治污、建設(shè)等具體措施。制度上的建設(shè)為渭河根本治理創(chuàng)造了可能。
2008年上半年，制定水污染補償方案、利用經(jīng)濟手段撬動各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當(dāng)時，省領(lǐng)導(dǎo)在省政府常務(wù)會議上拍板說這個要盡快弄出來，我們正式確定開始研究制定水污染補償方案。”岳鴻環(huán)副處長對當(dāng)時省領(lǐng)導(dǎo)制定這個補償方案的決心似乎很有感觸。
當(dāng)然方案的實施并非一帆風(fēng)順，也引來了頗多爭議。質(zhì)疑者稱，嚴格說來，這個補償機制并非“補償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
對于由上游污染補償下游的制度，也有不同見解。西安市環(huán)保局一位官員說，生態(tài)補償機制理應(yīng)由下游地區(qū)補償上游地區(qū)，因為上游地區(qū)為了保護環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。
渭河上下游的各個城市，在“誰污染了誰，誰應(yīng)該負責(zé)”這類問題上沒少“打架”。李孝廉說，過去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調(diào)這種“因污染而起”的爭執(zhí)。
對生態(tài)補償機制有多年研究的環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南則表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補償機制的河北省，就針對海河流域污染最重的子牙河等七個主要河流進行跨界斷面水質(zhì)目標考核，超標排污城市需繳納最多可達300萬元的“生態(tài)補償金”。
這種讓污染超標者“丟人又丟錢”的新機制，強化了地方政府的責(zé)任。據(jù)媒體報道河北省實施該政策后，上游向下游排污的現(xiàn)象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達到2002年以來的最好水平。
“之所以會出現(xiàn)上游補償下游，或下游補償上游的不同方式，主要是由財力、監(jiān)測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟約束機制來幫助水污染防治。”王金南說。
未來，日漸完善的制度與治理責(zé)任的契合
當(dāng)然任何制度的完善都有一個過程，關(guān)于河流的治理也不例外，關(guān)鍵是這種制度本身對治理責(zé)任的一種要求。
事實上，國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》為陜西渭河補償制度的長遠發(fā)展奠定了基調(diào)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》水環(huán)境的生態(tài)補償應(yīng)該分為縱橫雙向補償機制。橫向補償機制即針對跨行政區(qū)域的河流，如果出境水不達標，上游給下游補償，反過來，如果出境水達標或者優(yōu)于標準的，下游要給上游補償。縱向補償機制，即國家向地方政府，上級地方政府向下級地方政府進行流域水環(huán)境保護的補償，誰做貢獻誰得到資金補償。
有學(xué)者認為，在流域的生態(tài)補償機制中，關(guān)鍵是上下游的責(zé)任關(guān)系界定問題，上下游都有保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。“單純下游補償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補償可能會有不公平的現(xiàn)象。”
當(dāng)然補償標準的合理完善也需要一個過程，“在什么樣的水質(zhì)、水量基礎(chǔ)上進行補償，是一個技術(shù)上的難題。同時，不同地區(qū)和流域，致力于流域水環(huán)境保護的投入成本也不同，這方面又如何進行核算。顯然這將是個復(fù)雜的過程。”陜西省環(huán)保廳的負責(zé)人坦言。
當(dāng)然除去省內(nèi)的補償，站在整個流域來統(tǒng)籌補償機制將是一個理想的狀況。“責(zé)任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南說。
雖然具有局限性，《實施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機。從長遠來看，這種嘗試將克服地方政策惰性的問題，顯然2010年1月份的結(jié)果就給西安和咸陽一次最有力的警示。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補償方案，計劃在其下屬的各個區(qū)縣同樣建立目標責(zé)任考核體系，將責(zé)任層層落實下去。
據(jù)悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預(yù)計一兩個月后正式推出。
制度的完善讓治理責(zé)任有了更扎實的落點。而渭河這條陜西人的“母親河”將成為最大的受益者，在未來日益國際化的大西安中，人們希冀著一條清澈的河流在城中緩緩流過。
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