蘭州：水價(jià)上漲的考驗(yàn)
本刊記者/孫春艷(發(fā)自甘肅蘭州)
水價(jià)9年連漲5次，近日，蘭州因水價(jià)連續(xù)高漲一事，被媒體推到了風(fēng)口浪尖。而僅在2009年11月至12月27日期間，中國(guó)就有24個(gè)城市上調(diào)、或確定在2010年上調(diào)居民用水價(jià)格。其中，不少為高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)公司的城市。
作為黃河唯一穿城而過(guò)的省會(huì)城市，蘭州水務(wù)的市場(chǎng)化過(guò)程中，以高溢價(jià)方式引入外資的模式被稱為“蘭州模式”。
2007年1月，蘭州市政府宣布，將蘭州供水集團(tuán)45%股權(quán)及污水處理項(xiàng)目以17.1億元(上述項(xiàng)目及股權(quán)凈資產(chǎn)僅分別為3.5億元和1.4億元，溢價(jià)率約280%)的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給威立雅水務(wù)集團(tuán)，期限為30年。隨后，威立雅在蘭州踐行的高溢價(jià)“蘭州模式”在全國(guó)逐步推廣開(kāi)來(lái)。
由蘭州供水集團(tuán)和威立雅合資成立的蘭威水務(wù)，去年以來(lái)多次提出漲價(jià)申請(qǐng)。2009年7月20日，甘肅省發(fā)改委組織召開(kāi)蘭州居民用水定價(jià)聽(tīng)證會(huì)。隨即，“高溢價(jià)收購(gòu)倒逼水價(jià)上漲”的熱議在媒體和網(wǎng)絡(luò)上傳播開(kāi)來(lái)。2009年8月底，發(fā)改委價(jià)格司、住建部城建司等多個(gè)部門(mén)組成聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)蘭州水價(jià)成本、外資進(jìn)入等問(wèn)題進(jìn)行了數(shù)月調(diào)查。
國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司最后調(diào)查得出結(jié)論為：蘭州市此次水價(jià)調(diào)整供水成本狀況清晰，與高溢價(jià)引入外資并無(wú)直接關(guān)系。此事似乎告一段落，然而，這背后反映的公共事業(yè)改革中政府監(jiān)管、公眾利益、企業(yè)效益責(zé)權(quán)利之間的關(guān)系值得深究。
“水資源緊缺之下，水價(jià)上調(diào)是大勢(shì)所趨，然而在高溢價(jià)的背景下，水價(jià)調(diào)整讓公眾如何接受是擺在政府面前的難題。”清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者表示。
高溢價(jià)之禍，高溢價(jià)之惑？
“水價(jià)即使每噸上漲一元也是可以的，但必須提供蘭威水務(wù)詳細(xì)的供水成本。”蘭州大學(xué)教授何文盛的發(fā)言引起聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)一陣議論。主持聽(tīng)證會(huì)的甘肅省發(fā)改委物價(jià)局負(fù)責(zé)人雖強(qiáng)調(diào)了“省市物價(jià)局先后三次聯(lián)合對(duì)蘭威水務(wù)供水成本進(jìn)行監(jiān)審和測(cè)算”“成本狀況構(gòu)成清晰”等，但效果不明顯。聽(tīng)證會(huì)后，質(zhì)疑蘭州水價(jià)上調(diào)的網(wǎng)絡(luò)文章達(dá)100多篇。
“都是高溢價(jià)惹的禍。”蘭威水務(wù)紀(jì)委書(shū)記張輝在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)表示。他認(rèn)為，2009年，蘭州既不是全國(guó)第一個(gè)提出水價(jià)上漲的城市，也不是水價(jià)上漲幅度最大的城市，高溢價(jià)應(yīng)該是蘭州成為全國(guó)焦點(diǎn)的原因。
蘭州市供水集團(tuán)高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓疊加了兩重改革的背景。一是城市公用設(shè)施改造與新建缺少資金，2002年底，住建部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資金、國(guó)外資本參與建設(shè)，以特許經(jīng)營(yíng)形式為主要模式的水業(yè)市場(chǎng)化改革開(kāi)啟。另一重背景則是，2003年成立的國(guó)資委之后進(jìn)行的“政資分開(kāi)”改革，市政公用服務(wù)的供水公司資產(chǎn)參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)統(tǒng)一納入到這一改革框架之下。
原蘭州市供水集團(tuán)在2004年完成了企業(yè)改制之后，很快進(jìn)行了資產(chǎn)重組，向國(guó)內(nèi)外投資者公開(kāi)招標(biāo)。
“當(dāng)時(shí)看到法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)(簡(jiǎn)稱“威立雅”)出價(jià)17.1億的高價(jià)格，參加招標(biāo)會(huì)的人都很吃驚。”當(dāng)時(shí)主抓招標(biāo)工作的蘭威水務(wù)董事長(zhǎng)孫曉霞對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶。她強(qiáng)調(diào)選擇威立雅的原因，是威立雅全球水務(wù)行業(yè)的權(quán)威地位、投標(biāo)文件反映出的管理技術(shù)和方法較其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手略高一籌。最后，“價(jià)高者得”再一次在蘭州水廠競(jìng)價(jià)中上演。此前數(shù)月，威立雅通過(guò)高溢價(jià)取得了上海浦東、?？凇⒊Ｖ莸人畯S的股權(quán)。
不過(guò)，在溝通中以孫曉霞為首的中方代表發(fā)現(xiàn)，威立雅方面對(duì)合資后的市場(chǎng)前景過(guò)于樂(lè)觀。比如威立雅方面判斷，水價(jià)有可能每?jī)赡晟蠞q一次，每次上漲10%至20%；根據(jù)威立雅此前收購(gòu)的上海浦東和深圳自來(lái)水廠用水量的快速增長(zhǎng)，推測(cè)蘭州市3~5年后自來(lái)水需求量會(huì)達(dá)到每天138萬(wàn)噸(2007年大約為80多萬(wàn)噸左右)。
然而水價(jià)的上調(diào)并非如威立雅想象得那般容易。合資后，合資供水公司多次申請(qǐng)漲價(jià)。2008年9月，合資供水公司再次提出水價(jià)上漲要求，但甘肅省政府沒(méi)有同意。
“當(dāng)初甘肅省政府和省國(guó)資委給企業(yè)下達(dá)的談判規(guī)定是不允許考慮水價(jià)調(diào)整問(wèn)題，不允許承諾固定率，雙方談判基本原則就是‘利益共享，風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)’。當(dāng)初的合同是通過(guò)商務(wù)部、住建部審核并備案的。”孫曉霞說(shuō)。
而此前的全國(guó)水務(wù)改革案例中，已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)因政府承諾固定回報(bào)率而失敗的例子。比如1995年，沈陽(yáng)市政府決定將第八水廠的一半資產(chǎn)出售給中法水務(wù)投資公司，并于1999年賣(mài)出第八水廠的全部資產(chǎn)。最終，沈陽(yáng)市政府因無(wú)法兌現(xiàn)外資年平均投資回報(bào)率17.325%的承諾，不得不在2000年回購(gòu)第八水廠。
“當(dāng)初蘭州供水集團(tuán)與法國(guó)威立雅集團(tuán)簽訂的合約，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方面堪稱典范，非常嚴(yán)密。” 資深水務(wù)行業(yè)專(zhuān)家、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)。大岳咨詢有限公司負(fù)責(zé)蘭州市供水(集團(tuán))部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓的全程項(xiàng)目咨詢，歷時(shí)時(shí)間接近一年半。
“威立雅想靠收益收回投入是不現(xiàn)實(shí)的。”蘭威水務(wù)紀(jì)委書(shū)記張輝為此曾經(jīng)認(rèn)真算過(guò)一筆賬。威立雅出資的17.1億元，在使用期限30年內(nèi)，每年獲得近6000萬(wàn)的利潤(rùn)才可能實(shí)現(xiàn)。外方持股比例為45%，這意味著稅前利潤(rùn)達(dá)到1.3億元，即使按水業(yè)保本微利的6%計(jì)算，主營(yíng)收入達(dá)到6億左右。可是僅以2008年為例，蘭威水務(wù)的主營(yíng)收入僅有2.8813億元。
“威立雅并不是‘傻子’，”威立雅水務(wù)中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍在2007年在中國(guó)水網(wǎng)為蘭州項(xiàng)目澄清：17.1億元人民幣，并不是單純用來(lái)購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的價(jià)格。其中，8億元是用來(lái)購(gòu)買(mǎi)水務(wù)資產(chǎn)，其他的則是作為增資，投入到項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展中。
《中國(guó)新聞周刊》記者接觸的蘭威水務(wù)的中方人士普遍認(rèn)為，威立雅應(yīng)該是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮，畢竟蘭州市作為西北重鎮(zhèn)，有輻射整個(gè)西北地區(qū)的作用。況且競(jìng)標(biāo)如同拍賣(mài)一樣，不同投資者對(duì)同一資產(chǎn)的估價(jià)并不相同，在美國(guó)和歐洲同時(shí)上市的威立雅應(yīng)該更多從資本的角度考慮。據(jù)了解，威立雅在蘭州中標(biāo)的當(dāng)天，它在國(guó)際資本市場(chǎng)的股價(jià)上漲了2%。
“大馬拉小車(chē)”導(dǎo)致企業(yè)虧損
據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，17.1億元股權(quán)轉(zhuǎn)讓款中，約10億元留給企業(yè)用于償還貸款和供水設(shè)施的擴(kuò)建和管網(wǎng)建設(shè)等工程，5.8億元國(guó)有股轉(zhuǎn)讓款上交蘭州市財(cái)政局用于社會(huì)公用事業(yè)、國(guó)企改革和技術(shù)改造以及民生領(lǐng)域，其余1.2億作為職工股全部支付給職工。
“合資后，政府、企業(yè)、職工基本滿意。”孫曉霞說(shuō)。據(jù)她介紹，合資后，中方代表蘭州市國(guó)資委為大股東占有占55%股權(quán)，根據(jù)“人、財(cái)、事”分立原則，實(shí)行了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，員工工作積極性和企業(yè)辦公效率都有所提高。“合資后很多職工們開(kāi)始忙著充電，利用周末到蘭州市各大院校學(xué)習(xí)。”
但合資難以改變的，卻是之前的虧損狀況。
“合資前，蘭州市的供水產(chǎn)能?chē)?yán)重閑置十分嚴(yán)重，合資后這一狀況更加嚴(yán)重。”對(duì)蘭州市供水情況十分熟悉的甘肅省物價(jià)局法調(diào)處處長(zhǎng)向國(guó)詠說(shuō)道。
據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，供水產(chǎn)能?chē)?yán)重閑置在全國(guó)十分普遍，很多城市如蘭州一樣，在上世紀(jì)90年代中期，由于大項(xiàng)目集中上馬，造成原有的供水設(shè)備無(wú)法滿足需求。1997年，蘭州市的日供水量達(dá)到110萬(wàn)噸，而原設(shè)計(jì)供水能力只有108萬(wàn)噸。1998年原蘭州供水集團(tuán)利用合10億元人民幣的日元貸款、國(guó)債資金上馬供水?dāng)U建工程，這些工程使蘭威水務(wù)集團(tuán)日供水能力增加到138萬(wàn)噸。
但讓供水企業(yè)始料未及的是，由于節(jié)能減排的要求，高耗水項(xiàng)目受到限制，企業(yè)采取節(jié)水措施，工業(yè)用水量大幅減少。僅國(guó)電蘭州西固熱電廠一家，就減少了40萬(wàn)噸的日供水量。
種種政策性因素導(dǎo)致蘭州的日供水量只有58萬(wàn)噸，從1998年至2008年，蘭州市的工業(yè)用水下降了55%以上，形成“小馬拉大車(chē)”的局面。但已建成的管道仍需要維護(hù)成本，加之維護(hù)電力、燃煤等價(jià)格上漲，蘭威水務(wù)僅2008年因此虧損985萬(wàn)元。
另外，前些年原蘭州供水集團(tuán)自行承擔(dān)的10億元擴(kuò)建貸款的還本付息成本逐年增加。2009年，威立雅將投資款3.8億元直接用于償還合資前供水?dāng)U建工程貸款，但仍有6.2億元貸款需要還本付息。
“蘭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)力有限且財(cái)政欠賬多，沒(méi)有辦法給供水企業(yè)上項(xiàng)目提供資金支持。比如上海、深圳等發(fā)達(dá)城市項(xiàng)目建設(shè)，多是以政府投資為主或者通過(guò)上調(diào)水價(jià)的方法來(lái)解決。”張輝表示。為了多方減輕成本壓力，合資后，2008年蘭威水務(wù)共壓縮經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用1000萬(wàn)，2009年，在原有基礎(chǔ)上壓縮了900萬(wàn)。
另外，水務(wù)的運(yùn)營(yíng)成本中更包含企業(yè)所承擔(dān)的一些政策性內(nèi)容。比如，2005年開(kāi)始，甘肅省政府、蘭州市政府要求蘭州供水集團(tuán)貸款修建榆中大學(xué)城遠(yuǎn)程供水工程。大學(xué)城位于蘭州市供水區(qū)域外32公里處，設(shè)計(jì)日供水能力6萬(wàn)立方米，實(shí)際日供水能力0.51萬(wàn)立方米，運(yùn)營(yíng)成本為7.99元/立方米，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1.75元/立方米，僅此一項(xiàng)，累計(jì)虧損達(dá)1477萬(wàn)元。
同時(shí)，老國(guó)企的冗員問(wèn)題也在侵蝕合資企業(yè)利潤(rùn)。供水企業(yè)冗員問(wèn)題在中西部地區(qū)較為普遍。但合資時(shí)雙方協(xié)議明確要求確保員工就業(yè)，不得裁員。外方主要通過(guò)嚴(yán)格控制新增人員和自然退休減員的方式來(lái)解決。
“合資兩年多來(lái)，外方嚴(yán)格把關(guān)，沒(méi)有增加一個(gè)新人，這在原來(lái)的老國(guó)企是無(wú)法做到的。即使如此蘭威水務(wù)人員目前仍超編。”孫曉霞介紹。因?yàn)槎喾N原因造成企業(yè)連年虧損，蘭威水務(wù)職工平均收入也低于蘭州市社會(huì)平均水平。
最后，經(jīng)過(guò)蘭州和甘肅省物價(jià)部門(mén)成本監(jiān)審，蘭威水務(wù)2008年實(shí)際虧損5484.59萬(wàn)元，加上2007年虧損，累計(jì)虧損達(dá)7398.6萬(wàn)元。
“從2000年到2007年，蘭州市水價(jià)因?yàn)樘潛p和貸款上項(xiàng)目等原因已經(jīng)上調(diào)四次，沒(méi)有一次像這次這么艱難，如果不是合資，2009年的調(diào)價(jià)幅度會(huì)更大一些。”張輝說(shuō)。
2010年，蘭州市將啟動(dòng)需投資9.8億元的“一戶一表”改造工程，因蘭州市政府財(cái)力較弱，無(wú)法投資。蘭威水務(wù)擬將改造資金部分計(jì)入到水價(jià)成本中，以水費(fèi)的方式讓公眾承擔(dān)一部分，結(jié)果在甘肅省物價(jià)局的成本監(jiān)審中被核減下去。“考慮當(dāng)前居民的承受能力，調(diào)價(jià)不可太高。”2009年初甘肅省常務(wù)副省長(zhǎng)劉永富在蘭威水務(wù)的調(diào)價(jià)請(qǐng)示上如此批示。
政府角色雙重矛盾
蘭威水務(wù)的虧損難題和項(xiàng)目建設(shè)壓力并非個(gè)案。“中國(guó)70%水務(wù)公司處于虧損狀態(tài)。”資深水務(wù)行業(yè)專(zhuān)家、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說(shuō)。然而在聽(tīng)證會(huì)后，以“蘭州威立雅以停水要挾地方政府漲水價(jià)”的傳聞，又一次引起軒然大波。
蘭威水務(wù)只得出來(lái)公開(kāi)澄清。“無(wú)論合資與否，保障供水安全是供水企業(yè)第一要?jiǎng)?wù)，合資后，外方只派駐包括高管和執(zhí)行層在內(nèi)的17人，董事會(huì)7名董事中，中方董事占4位，外方董事為3人。由國(guó)資委委派的中方董事不會(huì)允許此類(lèi)事情發(fā)生。”蘭威水務(wù)董事長(zhǎng)孫曉霞說(shuō)。
然而“外資操控論”的質(zhì)疑之聲并未因此停止。2009年12月底，經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平《水價(jià)上調(diào)，誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單？》一文稱：“威立雅既沒(méi)有投資建設(shè)水管網(wǎng)絡(luò)，也沒(méi)有引入新的技術(shù)，只是財(cái)務(wù)報(bào)表做了不少功夫。利潤(rùn)表面上透過(guò)會(huì)計(jì)操縱虧損了，這些人造假的能力絕對(duì)在我們之上……”
蘭威水務(wù)對(duì)此的解釋是：合資前，供水集團(tuán)財(cái)務(wù)報(bào)表是由蘭州市國(guó)資委指定的甘肅鴻達(dá)會(huì)計(jì)師事務(wù)有限公司進(jìn)行全方位審計(jì)，合資后威立雅方面根據(jù)集團(tuán)總部對(duì)上市公司的整體要求，聘請(qǐng)了全球四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。
“雖然合資了，政府仍是大股東。” 孫曉霞說(shuō)。在總結(jié)這次波瀾不斷的事件時(shí)，甘肅省一位官員用了“很明顯，事件引發(fā)政府信任危機(jī)”來(lái)形容。
《中國(guó)新聞周刊》記者采訪的專(zhuān)家認(rèn)為，此事實(shí)質(zhì)上是政府角色雙重矛盾的體現(xiàn)。公共事業(yè)型政府的定位，應(yīng)該是公眾利益的代表，而非資產(chǎn)的代表。政府應(yīng)抽離于具體的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理之中，向公眾提供最低的價(jià)格和最好的產(chǎn)品和服務(wù)。但地方政府身負(fù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重任，以及肩負(fù)要為城市建設(shè)籌集更多資金的壓力，二者之間存在內(nèi)在矛盾。
“合資后，威立雅追求短期利益與公共用水保障長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的內(nèi)部博弈一直不斷。比如渝中大學(xué)城供水項(xiàng)目，就在前期遇到很大阻力，外方要求進(jìn)行成本測(cè)算，而政府要求必須無(wú)條件保證大學(xué)生供水。”一位接近威立雅的人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。其實(shí)，合資前，蘭州供水集團(tuán)每年會(huì)預(yù)留2000萬(wàn)元配合政府進(jìn)行道路改造，保證“有路就有供水管道”，合資后，這筆資金無(wú)法保證。
“水業(yè)行業(yè)的固有特點(diǎn)，決定了其改革不可能像其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一樣實(shí)現(xiàn)完全徹底的市場(chǎng)化，國(guó)際上許多成功的市場(chǎng)化模式，如法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式和美國(guó)的外包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式都是保留水業(yè)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)國(guó)有，但將水業(yè)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給私人公司。” 研究國(guó)際水業(yè)改革的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院謝世清博士表示。
傅濤也表示，目前國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)拍賣(mài)的做法實(shí)際上是“完全用重置成本法”，用這一方法處置城市水業(yè)資產(chǎn)，完全背離城市水業(yè)的市政公用性質(zhì)，是最不合理的一種處置方式，在國(guó)際上基本沒(méi)有成功案例。
“住建部最近會(huì)推出針對(duì)水務(wù)改革的專(zhuān)題匯報(bào)。” 住建部城市建設(shè)司水務(wù)處處長(zhǎng)章林偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。記者采訪的專(zhuān)家表示，水業(yè)改革決不能“一賣(mài)了之”，今后政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任更加艱巨。 ★
水業(yè)，政府競(jìng)拍服務(wù)而非資產(chǎn)
——專(zhuān)訪清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤
國(guó)家發(fā)改委原計(jì)劃2009年內(nèi)出臺(tái)《供水成本監(jiān)審辦法》，因?yàn)樗畠r(jià)的過(guò)度社會(huì)關(guān)注而一次又一次延后
本刊記者/孫春艷
蘭州漲價(jià)為什么如此備受公眾質(zhì)疑？中國(guó)的水務(wù)改革模式究竟應(yīng)該采取一種什么樣的模式？政府應(yīng)該在公共事業(yè)中承擔(dān)什么樣的角色？《中國(guó)新聞周刊》為此專(zhuān)訪了清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤。傅濤長(zhǎng)期研究中國(guó)水務(wù)改革問(wèn)題，是《水業(yè)政策與市場(chǎng)年度研究報(bào)告》的首席分析專(zhuān)家、建設(shè)部項(xiàng)目《城市水業(yè)市場(chǎng)化與管理體制研究》研究報(bào)告的主要負(fù)責(zé)人。
中國(guó)新聞周刊：2009年，你去蘭威水務(wù)調(diào)研過(guò)，作為水業(yè)問(wèn)題專(zhuān)家，你認(rèn)為造成蘭州水價(jià)上漲成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)的原因是什么？
傅濤：目前中國(guó)的水價(jià)制定比較粗淺，一般按照合法成本(物價(jià)部門(mén)的成本監(jiān)審)加上一定利潤(rùn)率，再加上稅費(fèi)組成的。而定價(jià)問(wèn)題實(shí)際上反映的是政府、企業(yè)、公眾三方的關(guān)系，定價(jià)可以全部反映成本，也可以部分反映，如果將與水有關(guān)的全部工程項(xiàng)目、資源成本、環(huán)境成本等成本通通反映到價(jià)格中去，居民生活用水價(jià)格可能會(huì)到10元/立方米。政府是市政公用事業(yè)的責(zé)任主體，1998年水價(jià)改革之前，收費(fèi)是象征性或補(bǔ)貼性的，改革之后水價(jià)有所提高，但是仍然不是全部成本。讓公眾通過(guò)水價(jià)付多少，是政府的選擇，政府可以選擇讓公眾以10元、5元或2元的價(jià)格來(lái)購(gòu)買(mǎi)水。
物價(jià)部門(mén)的成本監(jiān)審本質(zhì)上是幫助政府識(shí)別供水公司、污水處理廠的真實(shí)成本是多少，哪些成本是合理的，哪些成本是浪費(fèi)了，哪些成本是由于降低了服務(wù)造成的，哪些成本該計(jì)入哪些不該計(jì)入。政府知道這個(gè)成本以后決定到底向公眾收取多少。定價(jià)是政府的另一套價(jià)格管理問(wèn)題，成本監(jiān)審是價(jià)格管理的基礎(chǔ)，并不是成本直接推出了水價(jià)。
而政府選擇高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水廠之后，公眾對(duì)于水價(jià)上漲自然產(chǎn)生存疑。市場(chǎng)化改革之后，原先通過(guò)政府直屬的事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)水業(yè)服務(wù)，現(xiàn)在由真正的企業(yè)向公眾提供服務(wù)，水務(wù)公共服務(wù)的性質(zhì)沒(méi)有改變，政府仍然是價(jià)格的主導(dǎo)者。但是，公眾肯定要擔(dān)憂高溢價(jià)接手的企業(yè)有沒(méi)有將成本轉(zhuǎn)嫁到自己頭上，這是很自然的事情。
中國(guó)新聞周刊：蘭州水價(jià)上調(diào)之前，按照程序召開(kāi)了價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，詳細(xì)說(shuō)明了成本問(wèn)題，為什么公眾還是質(zhì)疑？
傅濤：現(xiàn)在舉行的水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上，讓聽(tīng)證會(huì)參與人所謂的公眾代表在半天或一天時(shí)間內(nèi)，行使知情權(quán)和決策權(quán)，實(shí)際上是個(gè)虛話。即使專(zhuān)業(yè)人士，也很難在短期內(nèi)對(duì)自來(lái)水的合理性進(jìn)行判斷。因此，聽(tīng)證會(huì)本質(zhì)上只是聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)價(jià)格的意見(jiàn)和支付意愿，并非對(duì)成本進(jìn)行判斷，更非價(jià)格決策會(huì)。
就如我剛才所說(shuō)，政府確定水價(jià)并不完全取決于供水成本，采用聽(tīng)證會(huì)的形式讓公眾面對(duì)面對(duì)成本進(jìn)行審查，只會(huì)將公眾引入“供水成本決定用水價(jià)格”的誤區(qū)，對(duì)消除質(zhì)疑沒(méi)有幫助。況且，水價(jià)一旦緊盯上了成本，一切就變得更加棘手，政府在上調(diào)水價(jià)問(wèn)題上必然面臨尷尬局面，不上調(diào)，企業(yè)虧損，無(wú)法運(yùn)營(yíng)；上調(diào)，公眾質(zhì)疑水價(jià)成本。
中國(guó)新聞周刊：你對(duì)政府高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的看法是？
傅濤：清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心在2008年受有關(guān)部門(mén)委托對(duì)外資高溢價(jià)收購(gòu)水廠進(jìn)行了調(diào)研，我本人是不贊同溢價(jià)這一做法的。
長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行普遍補(bǔ)貼性的福利低水價(jià)，后果是供水服務(wù)質(zhì)量和效率低下，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，水資源浪費(fèi)和緊缺并存。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量的水行業(yè)發(fā)展方向是正確的。
但是引入競(jìng)爭(zhēng)的方式，只能是競(jìng)拍服務(wù)而非競(jìng)拍資產(chǎn)，不能誰(shuí)出的價(jià)高就賣(mài)給誰(shuí)。世界上許多國(guó)家的公共服務(wù)行業(yè)，政府在10年至30年的時(shí)間里無(wú)償借給服務(wù)企業(yè)使用，企業(yè)幫助政府來(lái)提供服務(wù)。公共服務(wù)行業(yè)并非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，是不能公開(kāi)競(jìng)拍資產(chǎn)的。水業(yè)本質(zhì)是服務(wù)業(yè)，保證供水的安全和質(zhì)量。政府競(jìng)拍資產(chǎn)的結(jié)果必然影響水業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提高。
一些政府認(rèn)為高溢價(jià)的部分是“額外收益”，將這些國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓款取走用于其他民生領(lǐng)域，中國(guó)水行業(yè)本身的基礎(chǔ)非常薄弱，水行業(yè)投資欠賬和運(yùn)營(yíng)費(fèi)的缺口很大，急需政府投入。水務(wù)資產(chǎn)溢價(jià)所得用于其他領(lǐng)域，是對(duì)水務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō)是釜底抽薪的做法。
中國(guó)新聞周刊：長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是水業(yè)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。從2003年中國(guó)開(kāi)始水業(yè)改革至今已有六年有余，政府監(jiān)管角色與現(xiàn)有的水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程是否合拍？是否發(fā)生錯(cuò)位？
傅濤：城市水業(yè)的成本與收益，無(wú)論是通過(guò)稅收支付還是通過(guò)水費(fèi)支付，事實(shí)上都是公眾支付的。但是，受水業(yè)相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)方式的制約，作為費(fèi)用支付方的消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇，來(lái)監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)，更無(wú)法有效控制成本與收益；對(duì)污水處理的付費(fèi)實(shí)際上更是一種連產(chǎn)品都不能見(jiàn)到的消費(fèi)支付。水業(yè)的這種公眾無(wú)法有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負(fù)著重大的監(jiān)管責(zé)任，政府需要對(duì)公眾支付費(fèi)用的有效性負(fù)責(zé)。
但是，先行的供水成本監(jiān)審體系和價(jià)格管理體系，都有離開(kāi)服務(wù)和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本控制的傾向，因此存在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閽侀_(kāi)服務(wù)效果和服務(wù)水平的單邊成本控制，如果過(guò)于嚴(yán)格，必然造成服務(wù)水平的下降。不利于企業(yè)增進(jìn)服務(wù)，提高安全保障。
因此，成本監(jiān)管不能獨(dú)立于服務(wù)監(jiān)管之外，需要建立橫向績(jī)效比較的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)成本、服務(wù)、水質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管。價(jià)格監(jiān)管是政府用以約束企業(yè)行為最為有效的手段，必須與其他監(jiān)管相互協(xié)同。如果單純由物價(jià)部門(mén)來(lái)制定和執(zhí)行的這個(gè)辦法，缺乏與其他相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的協(xié)作，一方面影響執(zhí)行，另一方面，會(huì)使其他監(jiān)管內(nèi)容缺少價(jià)格這一強(qiáng)有力的約束。
中國(guó)新聞周刊：水價(jià)成本定價(jià)一直是廣受爭(zhēng)議的話題。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委制定的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》(下簡(jiǎn)稱《辦法》)在2009年已經(jīng)修訂完畢，提交決策層。你也主持和參與了辦法的起草，請(qǐng)問(wèn)該辦法為何遲遲沒(méi)有出臺(tái)？
傅濤：《辦法》較多地考慮了行業(yè)平均成本定價(jià)的原則，也考慮了循序漸進(jìn)的推進(jìn)方式?！掇k法》對(duì)資產(chǎn)折舊、設(shè)施利用率、人員成本等關(guān)鍵因素做了一定程度的約束。但是具體內(nèi)容等發(fā)布才能知道真實(shí)面目。
我認(rèn)為如果定價(jià)機(jī)制能夠更加科學(xué)，將會(huì)使水廠的資產(chǎn)價(jià)值重估。這也意味著對(duì)于打擊不合理溢價(jià)會(huì)發(fā)揮一定積極作用。
但是，國(guó)家發(fā)改委原計(jì)劃2009年內(nèi)出臺(tái)《供水成本監(jiān)審辦法》，因?yàn)樗畠r(jià)的過(guò)度社會(huì)關(guān)注而一次又一次延后。但其出臺(tái)已在計(jì)劃之中，只是在尋找時(shí)機(jī)。 ★
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