城市雨水規(guī)劃要從傳統(tǒng)的以排為主、因地制宜轉變?yōu)榕c回用、防洪、景觀、生態(tài)相結合
隨著世界經濟發(fā)展和城市化進程的加快，城市硬質地面面積的增加，人們越來越重視城市雨洪和徑流污染問題。為了有效地利用城市雨水，我國出臺了一些相應的法規(guī)政策，但我國雨水減排管理與經濟激勵還有待完善。
政策法規(guī)促城市雨水利用
目前我國的城市雨水利用政策包括國家層面和地方政府層面兩類。國家級的相關法律和政策有：《中華人民共和國水法》、《中國生態(tài)住宅技術評估手冊及設計要點》等?！吨腥A人民共和國水法》第二十四條明確指出：“在水資源短缺的地區(qū)，國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發(fā)、利用和對海水的利用、淡化。”這是一部國家范圍內的關于水資源的法律。2001年原建設部發(fā)布了《中國生態(tài)住宅技術評估手冊》，并在隨后的三年內三次升級，各版本均對雨水利用方面的內容進行了規(guī)定。2002年國家發(fā)布了《健康住宅建設設計要點》，提出了雨水收集系統(tǒng)應結合住宅規(guī)劃布局、因地制宜。對不便收集的雨水應盡量采用滲透措施和地面構造層處理，促進水土保持，改善住區(qū)小氣候。硬鋪裝道路及院落中次干道應鋪設可滲透的或具有一定滲透性能的地面鋪材，盡量保水。
為了推動城市雨水利用的發(fā)展，規(guī)范技術應用和工程實施，原建設部2006年發(fā)布了《綠色建筑評估標準》（GB/T50378 2006），對雨水收集和滲透利用提出了進一步的量化指標。2007年頒布實施《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術規(guī)范》（GB50400 2006），這是我國第一部針對城市雨水利用的國家規(guī)范，該規(guī)范規(guī)定，各類建筑物和小區(qū)的總體規(guī)劃中應包括雨水利用的內容，其中對雨水的收集、滲透、儲存回用、蓄存排放、水質控制、施工安裝、工程驗收、運行維護等提出了較詳細的專業(yè)技術要求。與此同時，各級地方政府也紛紛制訂了各種關于城市雨水利用的法規(guī)政策。
這些法規(guī)政策為城市雨水利用提供了保障和支持，但仍存在許多問題。如從激勵的方向和內容來看大多仍局限在末端利用方面；從政策類型方面看，多是政府管制和行政措施，尚未從市場激勵等多方協(xié)同作用的角度建立起真正的法規(guī)體系。從政策力度看仍顯單薄。事實上，雨水作為城市水環(huán)境和水循環(huán)中非常重要的一環(huán)，遠不是末端回用這么簡單。城市雨水問題除了水資源流失外，還包括徑流污染（非點源污染）、洪澇災害和生態(tài)環(huán)境等一系列問題。尤其是在城市點源污染治理大幅度提高之后，徑流污染和生態(tài)環(huán)境的問題愈發(fā)嚴重。如在北京城區(qū)水環(huán)境污染物貢獻比例中，徑流污染比例已超過1/3。因此急需從內容、形式、廣度、深度等更大范圍內構建城市雨水管理的法規(guī)政策體系，促城市水環(huán)境可持續(xù)健康發(fā)展。
發(fā)達國家已建立成熟體系
在城市雨水利用管理機制和政策方面，發(fā)達國家已形成成熟體系，我們可以借鑒他們的經驗。美國聯(lián)邦、州、郡等積極立法，以實現(xiàn)雨水的科學管理?！肚鍧嵥ā肥敲绹Y源管理的綜合法律。20世紀90年代，美國制定了國家污染物排放削減制度。實施暴雨排放許可，其暴雨排放許可證包括一般許可證和個別許可證兩種形式。暴雨排放許可要求暴雨管道系統(tǒng)的所有者或經營者必須獲取許可證，根據(jù)許可證的要求采取相應的污染源控制措施。除了實施雨水排放許可外，美國聯(lián)邦和各州還采取了一系列經濟激勵手段鼓勵人們采用新的雨水處理方法。
英國對城市雨水問題采用多層次、全過程控制的對策，建立了可持續(xù)排放體系。該國從解決大暴雨管道排放問題發(fā)展到綜合雨洪控制體系。英國要求可持續(xù)排放體系首先須包括在當?shù)氐胤桨l(fā)展規(guī)劃之內，這既可作為當?shù)匾?guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可的條件之一，也是開發(fā)商建設可持續(xù)排放體系的法律依據(jù)之一。
德國對城市雨水采用政府管制制度。1995年頒布了第一個歐洲標準“室外排水溝和排水管道”，提出通過收集系統(tǒng)盡可能地減少公共地區(qū)建筑物底層發(fā)生洪水的危險性。1997年頒布了另一個嚴格的法規(guī)，要求在合流制溢流池中，設置隔板、格柵或其他措施對污染物進行處理。德國還收取雨水排放費，對于雨水利用設立相應的經濟激勵措施。
政府管理與經濟激勵并重促雨水減排
#p#副標題#e# 近年來，我國城市雨水管理政策大多針對雨水集蓄回用，而非雨水減排。事實上，針對不同城市特征，雨水利用與雨水減排的出發(fā)點和政策形式也不盡相同。在水資源短缺地區(qū)可以強調雨水利用，而大多數(shù)城市則應關注雨水減排，從減少資源流失和生態(tài)保護的角度來管理雨水。雨水管理政策還應與雨水利用技術的發(fā)展和市場的成熟程度相適應。
在雨水管理的初期，可以通過行政命令和一定力度的補貼等政策來推動雨水利用系統(tǒng)建立。但雨水設施見效慢、收益小，且多為外部效益，僅靠政府補貼等也無法解決。當雨水事業(yè)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、環(huán)境稅、保證金、雨水排放費等制度。目前我國許多城市雨水處置從發(fā)展過程來看已經過了研究與示范階段，正在向推廣應用階段邁進。在實施內容上也從狹義的“雨水利用”向包括“徑流污染控制和資源化利用、洪澇控制”等在內的“雨水利用綜合控制利用”階段過渡。因此，須建立更完善的雨水管理政策體系，保障其良性發(fā)展。借鑒發(fā)達國家的經驗并結合我國國情，近期多數(shù)城市應建立以雨水減排為目標，政府管理和經濟激勵并重的城市雨水管理政策，并重點做好如下工作：
一是制定雨水排放許可制度。我國可借鑒國外的經驗建立城市雨水排放許可制度。可以先在缺水地區(qū)和水環(huán)境污染嚴重地區(qū)進行雨水排放試點工作。經驗成熟后再制定國家層面雨水排放許可制度。地方可根據(jù)實際情況，如降雨、水資源及其經濟條件等選擇使用。雨水排放許可制度應包括雨水管理的多個方面，如雨水徑流污染控制、限制雨水排放、防治水土流失等。也可按行業(yè)分類制定雨水排放許可制度，如建筑工地、工業(yè)企業(yè)、住宅園區(qū)等。同時，還應建立雨水許可證的規(guī)范申請程序。凡申請雨水許可證的單位企業(yè)或個人，要對其進行審核，對建筑工地、工業(yè)企業(yè)等雨水排放水量、水質及對周邊環(huán)境的影響進行合理的評估，并對其采取的相關措施進行評價。對達到排放標準的，發(fā)給雨水排放證；達不到排放標準的限期改造，對不按標準排放的給予高額罰款，罰款尺度可按其超出量、給周邊環(huán)境帶來的不良后果及當?shù)亟洕鸂顩r等進行衡量。
二是建立雨水排放收費制度。我國可根據(jù)國外經驗制定雨水排放收費制度。雨水排放費的制定可按照雨水徑流污染物負荷進行核算，也可以按照硬化面積大小，分地塊性質進行核算。雨水排放費可激勵社區(qū)（開發(fā)商）減少徑流雨水的排放，改善周邊的水環(huán)境。但是在具體實施過程中要根據(jù)國情，對征收對象、征收標準、資金的使用管理等問題進行認真研究。
三是加強建設中的雨水設施監(jiān)管力度和公眾宣傳教育。雨水利用設施的建設過程中可能存在某些隱患，這些問題可能會對今后雨水設施的利用帶來危害，造成經濟上、資源上的損失。如果加強在建設過程中雨水設施的監(jiān)管力度，在建設時就排除隱患，則可最大程度地減少損失。要明確雨水設施管理機構，要加強雨水利用工程階段性檢查及最后的驗收工作，不能人浮于事，給國家?guī)聿槐匾膿p失。
公眾對雨水利用事業(yè)的理解和參與，對雨水政策實施具有十分重要的意義，需加強對公眾的教育。公眾的教育與參與包括對城市專門管理人員的培訓、對城市居民的教育等多方面的內容。
當然，各地應跟據(jù)各自的特點及實際情況制定雨水減排的政府管理與經濟激勵政策，切忌所有的地區(qū)“一刀切”。在嚴重缺水的地區(qū)，要制定嚴格的雨水利用政策，雨水必須要回用；在水環(huán)境敏感地區(qū)，要制定政策控制雨水的地表徑流污染，保障河流不受到污染；在洪澇災害區(qū)，要制定雨水政策削減洪峰，減少雨水徑流量；在水資源富足且水環(huán)境較好的地區(qū)雨水政策則可以暫時放寬。城市雨水規(guī)劃則要從傳統(tǒng)的以排為主，因地制宜轉變?yōu)榕c回用、防洪、景觀、生態(tài)相結合。
總之，在城市雨水利用方面，要根據(jù)實際情況，因地制宜、分類實施，此外還要兼顧經濟、環(huán)境及社會效益，綜合考慮水資源利用、生態(tài)環(huán)境維護、防洪排澇、非點源污染控制等多方面因素。
李俊奇 劉洋 車伍 劉曉君/文
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